„Trippelfunktion der Kommunen bremst Privatwirtschaft aus“

Ein Gutachten für den bvse zeigt auf, dass durch das Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) erhebliche Wettbewerbsdefizite entstanden sind. Leidtragende dieser Entwicklung seien vor allem private Sammler von Metallschrotten. Die Benachteiligung privater Unternehmen in der Abfallwirtschaft könnte weiter zunehmen, sollte das neue Wertstoffgesetz den Kommunen die Organisationsverantwortung zuschreiben.

Der Bundesverband Sekundärrohstoffe und Entsorgung e.V. (bvse) stellte am 17. März 2016 das Gutachten der DICE Consult GmbH unter Leitung von Prof. Justus Haucap vor mit dem Titel: „Metallschrottbranche: Mehr Wettbewerb auf dem Weg zur Recyclingwirtschaft – Ökonomische Auswirkungen der gesetzlichen Regulierung der Abfallwirtschaft“. Justus Haucap ist Direktor des Düsseldorfer Instituts für Wettbewerbsökonomie (DICE) an der Heinrich-Heine-Universität, Partner der DICE Consult GmbH und ehemaliger Vorsitzender der Monopolkommission. Das Gutachten soll zur Diskussion um die Einführung eines Wertstoffgesetzes beitragen. Sein Augenmerk liegt auf den strukturellen Wettbewerbsproblemen in der Abfallwirtschaft und hier vor allem auf der Metallschrottwirtschaft. Konkret werden die strukturellen Wettbewerbsdefizite im Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) sowie im Arbeitsentwurf zum Wertstoffgesetz aufgezeigt und Em­p­fehlungen zur Stärkung des Wettbewerbs ausgesprochen.

Was zu einem Marktverschluss führen könnte

„Bisher erfolgt die Erfassung und Verwertung von Metallen innerhalb eines vergleichsweise marktwirtschaftlichen Rahmens mit vielen verschiedenen Anbietern. Jedoch ermöglicht es der derzeitige Regulierungsrahmen, welcher maßgeblich durch das Kreislaufwirtschaftsgesetz bestimmt wird, den Kommunen privatwirtschaftliche Unternehmen systematisch bei der Sammlung zu benachteiligen. Die Kommunen halten eine Trippelfunktion inne: Sie treten sowohl als Nachfrager als auch als Anbieter von Entsorgungsdienstleistungen auf. Dadurch, dass die Kommunen ebenfalls die unteren Abfallaufsichtsbehörden besetzen, entsteht eine wettbewerblich bedenkliche Verknüpfung von unternehmerischer Tätigkeit und Kontrollinstanzen. Zudem haben die regulatorische Diskriminierung von privaten Anbietern durch das Kreislaufwirtschaftsgesetz – vor allem durch die Paragraphen 17 und 18 KrWG – und der Trend zur Rekommunalisierung bei isolierter wie auch kombinierter Betrachtung jeweils großes Potenzial zur Behinderung effektiven Wettbewerbs und damit der effizienten  Bereitstellung von Sekundärrohstoffen zur Verwertung.

Das gilt zunächst für alle privatwirtschaftlichen Anbieter von Entsorgungsdienstleistungen. Je nach Ausgestaltung der  Organisation und des Handelsrahmens der Wertstoffsammlung im neuen Wertstoffgesetz kann die Neuregelung zudem zu einem faktischen Marktverschluss für große Teile der Metallschrottsammler führen. Das wiederum gefährdet die effiziente Bereitstellung von Sekundärrohstoffen zur Verwertung und somit die für die deutsche Wirtschaft so wichtige Versorgung der Industrie mit Sekundärrohstoffen, welche als ökologische und hochwertige Alternativen zu importierten Primärrohstoffen gelten.“

Weshalb ein funktionierendes System aufgeben?

„Der hohe Substitutionsgrad zwischen Primär- und Sekundärrohstoffen zeigt, dass Metallschrotte eine hohe Qualität besitzen, was wiederum für die hohe Leistungsfähigkeit der Metallschrottbranche spricht“, kommentiert Justus Haucap. „Wenn sich die Kommunen durchsetzen sollten und sie beim geplanten Wertstoffgesetz die Organisationsverwaltung übernehmen, bedeutet dies faktisch das Aus für viele kleinere und mittelständische Betriebe.“ Das Gutachten verweist in diesem Kontext auf eine vom Düsseldorfer Institut für Wettbewerbsökonomie durchgeführte Marktstrukturanalyse der Restmüll­erfassung in Deutschland, wonach der Marktanteil kommunaler Entsorger im Restmüllbereich mittlerweile auf etwa 60 Prozent angewachsen ist. Da die zukünftige Wertstoffsammlung bisher über das präferierte Tonnen-Prinzip angedacht ist, geben die Ergebnisse der Restmüllanalyse einen Hinweis darauf, wie die wettbewerbliche Struktur einer Wertstoffsammlung in kommunaler Hand möglicherweise aussehen könnte. Justus Haucap: „Die bereits bestehenden wettbewerblichen Missstände in der Abfallwirtschaft werden durch ein kommunal geprägtes Wertstoffgesetz verschärft. Der Gesetzgeber sollte daher auf mehr Wettbewerb in der Wertstoffsammlung setzen.“

Für den Gutachter stellt sich insbesondere im Bereich der Metallschrottsammlung und -verwertung die Frage, weshalb ein bisher funktionierendes marktwirtschaftliches System ohne Hinweise auf ein Marktversagen aufgegeben, umstrukturiert und in eine einheitliche Wertstoffsammlung gezwängt werden soll. Empfohlen wird, mehr wettbewerbliche Elemente in das Wertstoffgesetz einfließen zu lassen, die im Kreislaufwirtschaftsgesetz angelegten Diskriminierungstatbestände aufzuheben und zumindest bei der Metallschrottsammlung den Haushalten und gewerblichen Betrieben mehr und flexiblere Möglichkeiten zur Entsorgung anzubieten. Diese strukturellen Defizite wirkten sich zusammen mit der Organisation der Wertstoffsammlung durch die Kommunen negativ auf den Wettbewerb aus. Es sollte eine Aufhebung der Andienungspflicht für Metalle im Bereich der einheitlichen Wertstofferfassung realisiert werden.

Foto: Marc Weigert

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