Deponien sind langlebig; Gesetze vielfach nicht

Eine Reihe von gesetzlichen Neuerungen und Herausforderungen kommt auf Planer, Konstrukteure und Betreiber von Deponien zu. Das 26. Karlsruher Deponie- und Altlastenseminar am 19. und 20. Oktober 2016 brachte sie zur Sprache und unterzog sie teilweise der Kritik.

Das zukünftige europäische Deponierecht sieht in Artikel 5 Absatz 3 neu ein Deponieverbot für Abfälle vor, die – soweit technisch, ökologisch und ökonomisch möglich – getrennt gesammelt wurden. Die Pflicht nach Abfallrahmenrichtlinie Artikel 1 Absatz 1, eine getrennte Sammlung von Papier, Metall, Kunststoff und Glas einzuführen, bleibt bestehen. Zusätzlich eingeführt wird eine Pflicht der Mitgliedstaaten, Bau- und Abbruchabfälle sowie mindestens Holz, Gesteinskörnungen, Metall, Glas und Gips getrennt zu fördern. Mit dieser Regelung überschneiden sich nicht nur die Anforderungen, Metall und Glas wie bisher getrennt zu sammeln und gleichzeitig Trennsysteme für sie zu fördern. Sondern es bleibt auch unklar, ob sich das Deponieverbot auf alle Sammelsysteme oder nur auf die vier Materialien Glas, Papier, Kunststoff und Metall bezieht. Und: Gilt das Deponieverbot auch für die getrennten Fraktionen Holz, Mineralik, Metall, Glas und Gips aus den Bau- und Abbruchabfällen? Hier besteht nach Ansicht von Karl Biedermann (Bundesumweltministerium) Klärungsbedarf.

Annahmekriterien statt Deponieverbot

Grundsätzlich bleibt für ihn auch die Frage, ob ein Deponieverbot für getrennt gesammelte Abfälle in der Deponierichtlinie überhaupt notwendig ist: Zum einen seien die Vorgaben zu unbestimmt, schwer vollziehbar und ihre Einhaltung nur schwer zu überprüfen, sodass eine Steigerung der Getrenntsammlung und der Recyclingquote nicht zu erwarten sei. Zum anderen würden bei Getrenntsammlung Abfälle wie Glas, Papier und Metall ohnehin zumeist verwertet, da sie in der Regel positive Marktwerte besitzen. Zielführender wären Anforderungen an die zu deponierenden Abfälle, insbesondere die Restmüll-Frak­tionen: Ihre Deponierung oder weitere Behandlung mittels Aussortierung, biologischem Abbau, chemischem Abbau oder thermischer Verwertung könnte durch Zuordnungskriterien wie Organikgehalte und Gasparameter kategorisiert werden. Derartige Annahmekriterien würden sowohl die Verwertungsquote steigern wie auch das Treibgas-Aufkommen verringern.

Das neue EU-Deponierecht sieht in Artikel 5 Absatz 5 vor, ab 2030 nicht mehr als zehn Prozent der entstandenen Gesamtmenge an Siedlungsabfälle auf Deponien zu beseitigen. Auf den ersten Blick stellt das für Deutschland kein Problem dar: Hierzulande wurden 2014 von rund 51 Millionen Tonnen an Siedlungsabfällen lediglich 124.000 Tonnen an Boden und Steinen sowie Straßenkehrricht direkt deponiert – 0,3 Prozent. Allerdings wurden fünf Millionen Tonnen in mechanisch-biologischen  Abfallbehandlungsanlagen und circa 20 Millionen Tonnen in Müllverbrennungsanlagen behandelt. Demnach müssten ohne die 46 MBA und die 68 MVA derzeit 30 Prozent der deutschen Siedlungsabfälle auf Deponien beseitigt werden: Ohne ausreichende Kapazitäten an MBA und MVA wäre die 10-Prozent-Marke des neuen Deponierechts daher nicht zu halten.


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Musterstaaten versus Fristverlängerer

Ob diese 10-Prozent-Zielsetzung EU-weit eingeführt und beibehalten wird, ist ohnehin nicht sicher. Im europäischen Durchschnitt klaffen hinsichtlich Deponierungsquoten zwischen den sieben „Musterstaaten“ Österreich, Belgien, Dänemark, Luxemburg, den Niederlanden, Schweden und Deutschland und den anderen Mitgliedstaaten enorme Lücken. Estland, Griechenland, Kroatien, Lettland, Malta, Rumänien und Slowakei lagern derzeit noch 70 bis 90 Prozent ihrer Siedlungsabfälle direkt auf Deponien ab und sollen eine Fristverlängerung zugestanden bekommen, um bis 2030 auf eine Quote von 20 Prozent zu kommen. Ob das realistisch ist, darf in Anbetracht der jetzigen Gegebenheiten bezweifelt werden. Die nächsten Ratspräsidentschaften der Slowakei, Malta und – nach Ausstieg des Vereinigten Königreichs – Estland dürften an der Realität wenig ändern.

Restlaufzeit von 14 Jahren

Angesichts der im Mittel relativ konstanten Anlieferungsmenge von rund 60 Millionen Tonnen auf  deutsche Deponien stellt sich unausweichlich die Frage nach Deponiekapazitäten. Im Bereich der Inertabfalldeponien (DK 0) waren 2014 zwar 802 Deponien tätig, davon aber über zwei Drittel in Baden-Württemberg, Bayern und Nordrhein-Westfalen gelegen und damit nur im Süden Deutschlands verfügbar. Darüber hinaus hat sich – insbesondere durch eine angeregte Bauwirtschaft – die Ablagerungsmenge in 2014 gesteigert und die bundesweiten DK 0-Restlaufzeiten von 19 Jahren (2012) und 16 Jahren (2013) auf zwölf Jahre verringert.

Auf den Bau- und Abbruchdeponien sieht die Situation auf den ersten Blick besser aus, obwohl die Zahl der DK I-Deponien von 158 im Jahr 2012 auf 142 im Jahr 2014 sank. Subtrahiert man jedoch vom Restvolumen der Ablagerungsstätten die vier nordrhein-westfälischen und eine neue brandenburgische Monodeponien für Verbrennungsrückstände, sinkt das verfügbare Restvolumen von 226 Millionen Kubikmetern auf 73 Millionen Kubikmeter beziehungsweise eine Restlaufzeit von 14 Jahren. Angesichts von Zulassungsverfahren, die fünf bis zehn Jahre beanspruchen können, besteht – wenn auch regional unterschiedlich – zumindest für DK 0- und DK I-Deponien die Notwendigkeit zur Bereitstellung zusätzlicher Kapazitäten. Für Hausmülldeponien (DK II) und DK III-Deponien für „gefährliche“ Abfälle liegen die Laufzeiten noch bei 23 Jahren, für Untertagedeponien bei rund 100 Jahren.

Foto: Dr. Jürgen Kroll

Foto: Dr. Jürgen Kroll

Kein Entsorgungsnotstand, falls …

Die einzelnen Bundesländer zeigen hinsichtlich vorhandener und geplanter Deponiekapazitäten deutliche Unterschiede. So besteht beispielsweise in Brandenburg für Deponien der Klasse II auf absehbare Zeit kein Mangel an Volumen, während das prognostizierte Volumen der D I-Deponien beim derzeitigen Verbrauch im Jahr 2020 aufgebraucht sein dürfte. Eine Reihe von geplanten Neuerrichtungen oder Erweiterungen sollen die Volumina der Klasse I-Deponien um 20 Millionen Kubikmeter und die der Klasse II-Deponien um 1,7 Millionen Kubikmeter aufstocken. Jedoch ist nicht gesichert, dass diese Vorhaben auch realisiert werden. Der gegenwärtige Abfallwirtschaftsplan des Landes sieht das Volumen der Deponien für mineralische Abfälle in Brandenburg als für die nächsten zehn Jahre gesichert an, ermöglicht die Errichtung neuer Lagerstätten jedoch nur bei Planrechtfertigungen zum ökologischen und wirtschaftlichen Nutzen.

Für Rheinland-Pfalz droht in den nächsten Jahren laut Bedarfsprognose kein Entsorgungsnotstand: Die Verfüllkapazitäten für DK I-Abfälle sollen erst 2029/2030 aufgebraucht, die für DK 0- und DK II-Abfälle bis über das Jahr 2035 hinaus verfügbar sein. Allerdings gilt diese Prognose nur, falls die bisherigen Planungen für Deponien der Klassen I und II zur Umsetzung gelangen, und sie unterliegt regionalen Unterschieden. Zusätzlich muss die Entwicklung des Abfallaufkommens genau im Auge behalten werden, zumal insbesondere für Bauabfälle die statistische und damit die Prognose-Grundlage problematisch ist, wenn Materialien an Senken oder Anlagen vorbei entsorgt, an Ort und Stelle zwischengelagert, ohne Aufbereitung wieder eingesetzt oder in benachbarte Bundesländer exportiert werden.

Weitere Deponieplanungen notwendig

Ein Monitoring in Baden-Württemberg im Jahr 2014 brachte als Ergebnis eine mittelfristige Entsorgungssicherheit, allerdings nur unter Berücksichtigung der ausgebauten Restkapazitäten und der planfestgestellten Volumina. Letztere ermöglichen für DK I-Deponien eine Laufzeit von 18 Jahren und für DK II-Lagerstätten eine Verfüllzeit von 32 Jahren, ungeachtet regionaler Engpässe und problematischer Realisierungen. Zukünftig errechnet sich für das Land Baden-Württemberg ein Bedarf von acht DK I-Anlagen für jeweils 100.000 Megagramm pro Jahr und elf DK II-Standorten für jeweils 70.000 Megagramm pro Jahr, die an Infrastruktur und Möglichkeiten von Gebietskörperschaften angepasst werden müssen. Und eine Bedarfsanalyse für das nordrhein-westfälische Umweltministerium stellt für das Land NRW fest: „Die verhandenen DK I-Deponievolumina werden in fünf Jahren verfüllt sein. Die Laufzeit der DK I-Deponien würde sich bei Realisierung aller bekannten Planungen auf circa 13 Jahre verlängern. Vor allem im Norden, Nordosten und Südosten Nordrhein-Westfalens zeichnen sich zu geringe DK I-Deponiekapazitäten ab. Unter Berücksichtigung der Zeiträume für die Realisierung neuer Deponien beziehungsweise Errichtung oder Wiederinbetriebnahme vorhandener Deponien (zehn Jahre) wird deutlich, dass bereits jetzt weitere DK I-Deponieplanungen notwendig werden.“

EBV und BBodSchV werden harmonisiert

Soweit jetzt schon abzusehen, wird auch die Mantelverordnung einige Änderungen in der Rechtslage und Verschiebungen in den Stoffströmen mit sich bringen. Zunächst steht die komplette Harmonisierung von Ersatzbaustoffverordnung (EBV) und Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung (BbodSchV) an. Dazu sollen die Erforderlichkeit analytischer Untersuchungen festgelegt, der Bereich Vorerkundung, Probennahme und Analyse ausführlich geregelt sowie die Klassifizierung von Bodenmaterial eindeutig vorzunehmen sein. Auf eine Untersuchung kann nach beiden Verordnungen dann verzichtet werden, wenn nach Sachkundestand, nach Inaugenscheinnahme oder bei besonderen räumlichen Gegebenheiten keine Hinweise auf Schadstoffgehalte zu erkennen sind. Für beide rechtlichen Bereiche steht eine Tabelle zur Verfügung, die die zulässigen Materialwerte für verwertbares Bodenmaterial und Baggergut von BM-0 bis BM-F3 beziehungsweise BG-V0 bis BG-3 auflistet. Die rechtliche Fixierung der Geringfügigkeitsschwellenwerte soll im Rahmen der Harmonisierung zunächst noch ausgekoppelt werden, bis über die Bemessungsgrenzen Einigkeit erzielt wurde. Als Änderungen durch die Mantelverordnung ist eine Annahmekontrolle für aufzubereitende Bau- und Abbruchfälle vorgesehen, es muss ein Eignungsnachweis selbst für mobile Aufbereitungsanlagen bei der ersten Inbetriebnahme und im Falle anderer mineralischer Ersatzbaustoffe erbracht werden, und bei Schlacken und Aschen in gebundenen Einbauweisen soll es keine Untergrenze von Baumengen geben. Vorschriften der BbodSchV sowie Anlagen, die darunter fallen, sollen klarer nach Vorsorge und Gefahrenabwehr systematisiert werden. Dafür erfolgt beim Ein- oder Aufbringen von Material über 800 Kubikmetern die Anzeige nur noch subsidiär, die Konzentration von Sulfaten dient lediglich als Parameter beim Screening, und der Gehalt an organischem Kohlenstoff (TOC) ist bloß noch für das Auf- oder Einbringen ausschlaggebend. Es besteht sogar beim Auf- oder Einbringen die Möglichkeit, die Werte in geringem Maße zu überschreiten, wenn es sich nachweislich um eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung handelt, die geologische und hydrogeologische Gesichtspunkte berücksichtigt.

Kritik an der Mantelverordnung

Aus Sicht von Emschergenossenschaft und Lippeverband, die als Akteur am Planspiel der Mantelverordnung teilnahmen, ergeben sich aus dem 3. Entwurf zur Mantelverordnung jedoch Probleme in der Praxis. Der erste Kritikpunkt betrifft die fehlende Harmonisierung der Beprobung und Untersuchung von Böden in der Mantelverordnung. Danach wird es für die Verwertung von Böden zukünftig unterschiedliche Verwertungsmöglichkeiten und -wege geben: Anwendungen im Erd- und Straßenbau gemäß EBV oder Verfüllungen von Sand- oder Kiesgruben nach BBod­SchV. Sie benötigen für entsprechende Bauausschreibungen gemäß Verdingungsverordnung für Bauleistungen (VOB) unterschiedliche Probenahmen und Analysen und erfordern damit schon zu Beginn der Planung parallele oder doppelte Verfahren zur späteren Klassifizierung. Als kritikwürdig wird auch die Festlegung der Mantelverordnung eingestuft, wonach für bodenähnliche Anwendungen Material mit einem „Total Organic Carbon“-Gehalt von maximal einem Masseprozent verwendet werden darf. Kritikwürdig deshalb, weil die Parameter des TOC-Gehalts lokal sehr unterschiedlich beurteilt und genehmigt werden, dieser Summenparameter wenig über die schädigende Wirkung des Materials aussagt und gewachsene oder natürliche Böden in steigendem Maße deponiert oder behandelt werden müssten.

Drittens sieht die novellierte BBodSchV vor, dass der Einbau von Aufschüttungsböden mit stärkerer technogener oder chemischer Belastung in Gebieten mit erhöhten Schadstoffgehalten oder Fremdbestandteilen zulässig ist. Dazu wären Gebietsausweisungen nötig, um vor allem in Ballungsräumen über den möglichen Einsatz städtischer Böden Klarheit zu erlangen. Doch stehen dem nach Kenntnis von Emschergenossenschaft/Lippeverband juristische Probleme, lange Bewilligungszeiten, fehlende Grundlagendaten und zu geringe politische Akzeptanz im Wege.

Planungssicherheit und Gesetzgebung

Deponien sind langlebige Unternehmungen. Sie müssen geplant, genehmigt, finanziert, eingerichtet, betrieben, beendet, abgeschlossen und noch viele Jahre beobachtet und gegebenenfalls nachgesorgt werden. All das erfordert Planungssicherheit und eine Gesetzgebung, die dafür den geeigneten Rahmen bietet oder schafft. Politisches Wunschdenken oder behördliche Bierruhe sind dafür ebenso ungeeignet wie überstürzte gesetzgeberische Aktivitäten. Das Schönrechnen fehlender Deponiekapazitäten oder die mögliche Lagerraum-Knappheit aufgrund einer allzu scharfen Bundesbodenschutzverordnung sind nur zwei Seiten derselben Medaille. Es bleibt zu hoffen, dass in absehbarer Zeit EU-Vorgaben aus Brüssel, die deutsche Umweltgesetzgebung, die Mantelverordnung mit aufeinander abgestimmten Richtlinien für Grundwasser, Bodenschutz und Ersatzbaustoffe sowie eine weitsichtige Planungsperspektive der Länder einen juristisch stimmigen und praxisnahen Rahmen für den Betrieb von Deponien bilden. Sonst drohen illegale Abfallentsorgung, Mülltourismus oder Aufweichung der Abfallhierarchie.

Der Artikel beruht auf Beiträgen, die im Tagungsband „Abschluss und Rekultivierung von Deponien und Altlasten-Planung und Bau neuer Deponien“, hrsg. Thomas Egloffstein/Gerd Burkhardt, Karlsruhe 2016, ISBN 978-3-939662-19-8 abgedruckt sind.

Foto: Harald Heinritz / abfallbild.de

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