Marktwirtschaft in staatlicher Hand?

„Die Daseinvorsorge ist nicht legal definiert“, erläuterte der Fachanwalt für Umweltrecht, Stephan Jäger, beim 11. Forum Schrott, das der bvse – Bundesverband Sekundärrohstoffe und Entsorgung e. V. im November vergangenen Jahres in Wolfsburg veranstaltet hatte.

Dieser juristisch unscharfe Begriff der Daseinsvorsorge *), der in der öffentlichen Verwaltungspraxis und Gesetzen in Deutschland Verwendung findet, ist nach den Worten des Juristen ein Deckmantel für unternehmerisches Handeln der Kommunen. Nicht umsonst stellte er in seinem Vortrag die Frage, ob der Rechtsrahmen von Partikularinteressen gebeugt werde; gemeint ist, dass kleinere Einheiten dem Ganzen gegenüber ihre Interessen und Rechte vorrangig durchsetzen können.

Nach Meinung des Fachmanns für Umweltrecht soll die private Entsorgungs- und Recyclingwirtschaft verstaatlicht werden. Wie er betonte, gerät das für freien Wettbewerb und Wachstumschancen erforderliche harmonische Zusammenwirken von Rechtsstaat **), Gewaltenteilung, Subsidiarität***) und sozialer Marktwirtschaft immer mehr in eine Schieflage. Der Gesetzgeber verschärfe ständig den Rechtsrahmen für die Branche, so Jäger. Dies führe dazu, dass die Interessen der Privatwirtschaft und deren unternehmerischer Gestaltungsraum immer weiter geschwächt würden, während gleichzeitig der Handlungsspielraum für die Eigeninteressen der öffentlich-rechtlichen Betriebe wachse.

Verschiebungen in der Gewaltenteilung

Mit der zunehmenden Verflechtung von Judikative (Rechtsprechung), Legislative (Gesetzgebung) und Exekutive (ausführende Gewalt) gingen zudem Verschiebungen in der Gewaltenteilung einher, so Jäger. Gerichte übernähmen mehr und mehr Verwaltungsarbeit, Behörden entwickelten sich von Staatsdienern zu Staatslenkern. Die öffentliche Hand erhalte vom Gesetzgeber zunehmend mehr Möglichkeiten, auf den Rechtsrahmen Einfluss zu nehmen und darin vor allem wirtschaftliche Partikularinteressen durchzusetzen. In der Konsequenz findet seiner Auffassung nach eine Wettbewerbsverzerrung statt, deren Folgen vor allem die kleinen und mittelständischen Betriebe zu tragen hätten.

„Dazu gibt es genügend Beispiele im Abfall- und Immissionsschutzrecht, aber am Beispiel des Paragrafen 18 Kreislaufwirtschaftsgesetz zur Gewerblichen Sammlung wird die verwaltungsrechtliche Schizophrenie besonders deutlich”, sagte Jäger. „Dieselbe öffentliche Hand entscheidet einerseits als Staatsbehörde, ob die öffentliche Hand andererseits als Selbstverwaltungskörperschaft in ihrem Interesse durch gewerbliche Sammlungen beeinträchtig wird. Dies hat zu einer Prozesslawine von Untersagungsverfügungen geführt, in der die privaten Unternehmer durchaus Recht erhalten haben. Allerdings setzt der erhöhte Aufwand, solche juristischen Übergriffe abzuwehren, die Unternehmen zusätzlich unter Druck und einer großen Unsicherheit aus.“

In diesem Zusammenhang konnte der Rechtsanwalt mit dem Schwerpunkt „öffentliche Genehmigungsverfahren und Abfallrecht“ die Ergebnisse der im April 2016 veröffentlichten  Intecus-Studie „Evaluierung der Praxis gewerblicher Sammlungen“ nicht bestätigen; nach dem bvse-Bericht kam diese zu dem Schluss, dass gewerbliche Sammlungen in der Abfallwirtschaft nur selten von den zuständigen Behörden untersagt werden. Jäger betonte, dass ihm aus der eigenen Praxis genügend Fälle bekannt seien, in denen es zu Untersagungen gekommen war und die einst selbstständigen Unternehmen aufgegeben hätten, weil ihnen die finanziellen Mittel für die Beschreitung des Rechtsweges nicht zur Verfügung gestanden haben.

Bedenklichen Tendenzen zur Wehr setzen

Nach Ansicht des Rechtsanwalts sind auch restriktive umweltrechtliche Vorgaben, beispielsweise im neuen Entwurf der TA-Luft, belastend und investitionshemmend. Die Branche halte bereits hohe Standards ein und habe in der Vergangenheit kein nachweislich hohes Gefährdungspotenzial für Mensch und Umwelt verursacht, unterstrich er seine Position. Somit seien Anforderungen, die teilweise sogar über Anforderungen im EU-Recht hinausgingen, weder plausibel noch gerechtfertigt.

Für bedenklich hält Stephan Jäger auch den Versuch von Behörden, ihre Kontroll- und Zugriffsmöglichkeiten zu erhöhen. In der Praxis sei dies beispielsweise an der Tendenz abzulesen, möglichst viele Abfälle in den Bereich der „gefährlichen Abfälle“ zu verlegen. Als weiteres Beispiel nannte er die novellierte Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfBV), deren umfangreiche Änderungen den Behörden massive Durchgriffsmöglichkeiten an die Hand geben, die – nach seiner Auffassung – einen Eingriff in die Gewerbefreiheit darstellen. Privilegien im Finanz- und Steuerrecht und die Änderungen im Vergaberecht mit den Optionen zur interkommunalen Zusammenarbeit und Inhouse-Vergabe ebneten den öffentlich-rechtlichen Unternehmen zusätzlich den Weg dafür, sich einem freien und fairen Wettbewerb zu entziehen, so der Rechtsexperte.

Die privaten kleinen und mittelständischen Betriebe versuchten, mit der Umsetzung innovativer Ideen in Nischen zu überleben oder weitere Standbeine zu schaffen. Laut Jäger zeigen sich auch in dieser Beziehung die ungleichen Wettbewerbsbedingungen. Während Privatunternehmen mit teilweise beträchtlichen Investitionskosten ein hohes Unternehmerrisiko eingingen, halte sich das Geschäftsrisiko öffentlich-rechtlicher Betriebe in Grenzen. Gebietskörperschaften hafteten nur für die Schulden des öffentlichen Unternehmens. Für Managementfehler werde dagegen der Steuerzahler oder bei Insolvenzunfähigkeit gar der Staat zur Kasse gebeten.

Die Branche müsse sich gemeinsam mit ihren Verbänden verschärft dagegen zur Wehr setzen und „dem Voranschreiten einer Verstaatlichung der Entsorgungsbranche entgegenwirken“, lautete das Fazit des Juristen.


*) Laut Wikipedia versteht man unter Daseinsvorsorge „verwaltungsrechtlich alle Dienstleistungen der Kommune, an deren Erbringung ein allgemeines öffentliches Interesse besteht. Für das BVerfG ist die Daseinsvorsorge eine Leistung, ‚derer der Bürger zur Sicherung einer menschenwürdigen Existenz unumgänglich bedarf‘. Nach deutschem Verständnis kann die Gestaltung der Daseinsvorsorge wirtschaftlich oder nichtwirtschaftlich, im Wettbewerb oder als Monopol, gewinnbringend, kostendeckend oder zuschussbedürftig sein. Ihre Bandbreite reicht von der Energie- und Wasserversorgung über Abwasser- und Abfallentsorgung, Polizei, Feuerwehr, Krankenhäuser, Friedhöfe, sozialem Wohnungsbau und ÖPNV bis zu kulturellen, sportlichen und sozialen Angeboten. Trotz des Wandels gehört die kommunale Daseinsvorsorge weiterhin zum faktischen Kernbereich der Selbstverwaltung.“
**) „Rechtsstaatlichkeit bedeutet, dass die Ausübung staatlicher Macht nur auf der Grundlage der Verfassung und von formell und materiell verfassungsmäßig erlassenen Gesetzen mit dem Ziel der Gewährleistung von Menschenwürde, Freiheit, Gerechtigkeit und Rechtssicherheit zulässig ist“, zitierte das Internet-Lexikon Wikipedia Klaus Stern (Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland).
***) Das Subsidiaritätsprinzip legt eine definierte Rangfolge staatlich-gesellschaftlicher Maßnahmen fest: Die jeweils größere Einheit soll nur dann, wenn die kleinere Einheit dazu nicht in der Lage ist, aktiv werden und regulierend, kontrollierend oder helfend eingreifen.


Brigitte Weber

Foto: bvse

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