Erwartungen an ein Wertstoffgesetz

Weder das Kreislaufwirtschaftsgesetz noch diverse Novellen der Verpackungsverordnung haben aus Sicht der privaten und kommunalen Entsorgungswirtschaft praktikable Antworten darauf geliefert, wer und wie künftig in Deutschland Abfälle sammelt, sortiert und verwertet. Die Branche wartet weiter auf politische Leitlinien.

Das machten zuletzt die Münsteraner Abfalltage am 24. und 25. Februar deutlich: „Erwartungen an ein Wertstoffgesetz“ war dort eines der bestbesuchten Foren – trotzdem oder gerade weil dessen Entwurf bereits für Herbst 2014 versprochen worden war. Für die Veranstaltung konnten wieder namhafte Experten als Referenten gewonnen werden.

Kommunale Entsorger: „Das Duale System ist gescheitert.“

Andreas Nieweiler

Andreas Nieweiler

Für Andreas Nieweiler von der kommunalen Abfallwirtschaftsgesellschaft mbH in Bassum hat die Verpackungsverordnung – auch in der 7. Novellierung – weder die gewünschten Zielsetzungen beim Verpackungsrecycling erreicht noch eine Chance auf Erneuerung. Demgegenüber würde in weiten Teilen der privaten wie kommunalen Entsorgungswirtschaft wie auch der Politik ein Wertstoffgesetz favorisiert. Es sollte künftig nicht nur Verpackungen, sondern ebenso andere Wertstoffgruppen einbeziehen und dafür eine einheitliche und bürgerfreundlichere Erfassung gewährleisten.

Denn das Duale System ist laut Nieweiler gescheitert.Ökonomisch gescheitert, weil den Lizenzeinnahmen für Leichtverpackungen in Höhe von 941 Millionen Euro (2011) jährlich operative Kosten (700 Millionen Euro), Nebenentgelte an die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsunternehmen (135 Millionen Euro) und „unproduktive Nebenkosten“ (500 bis 600 Millionen Euro) gegenüberstehen. Und ökologisch gescheitert, weil lediglich ein Drittel der Leichtverpackungen stofflich verwertet wird, während der überwiegende Rest in Müllverbrennungsanlagen oder EBS-Kraftwerken landet. So würde eine technisch mögliche und qualitativ hochwertige stoffliche Behandlung verhindert.

Hinzu komme, dass die Lizenzeinnahmen undurchsichtig und von niemandem kontrolliert werden könnten, dass die Verpackungsmengen sich nicht wie ursprünglich beabsichtigt reduziert hätten und dass die Unterscheidung von Verpackungen und stoffgleichen Nichtverpackungen für die Bürger „unsinnig“ sei. Nieweiler plädiert für eine einheitliche Organisationsverantwortung für Erfassung und Sortierung/Vermarktung in den Händen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsunternehmen.

Die Aufgabenerledigung sollte mithilfe der privaten Entsorgungswirtschaft erfolgen, insbesondere für die Bereiche Sortierung, Vermarktung und Verwertung. Diese neue Dualität habe allerdings nichts mit Rekommunalisierung zu tun. Darüber hinaus müsse die bisherige reine Finanzverantwortung der Hersteller zu einer wahrhaftigen Produktverantwortung weiterentwickelt werden – so etwa in Form einer Abgabenregelung, für deren Abwicklung eine zentrale Stelle mit entsprechenden Kompetenzen ausgerüstet werden könnte. Sie wäre auch für Mengen- und Finanzkontrolle sowie für Ausschreibungen und Vergaben zuständig.

Angesichts der bisherigen Rolle der Politik zeigte sich Andreas Nieweiler wenig überzeugt. Zwar hätten sich alle politischen Parteien für ein Wertstoffgesetz mit anspruchsvollen Recyclingquoten ausgesprochen. Doch würde die Sache generell „unter einer festgefahrenen ideologischen Fundamentaldiskussion leiden“. Und er erlaubte sich die Frage, welche Intention das Bundesumweltministerium eigentlich habe? Es sei „seit Jahren ‚Ankündigungsministerium‘ für Eckpunkte und Entwürfe – aber nichts geschieht“. Ein weiterer Reparaturversuch durch eine Art „8. Novelle“ oder das Andenken eines „Mini“-Wertstoffgesetzes seien „nicht zielführend“ gewesen.

Private Entsorger: „Die Dualen Systeme stehen im Weg.“

Herwart Wilms

Herwart Wilms

Nach Herwart Wilms, Geschäftsführer der Remondis Assets & Services GmbH, kann ein neues Wertstoffgesetz die richtigen Weichen für eine Zukunft stellen, in der die Potenziale des Recyclings noch besser genutzt werden als bisher. Eine optimierte Rückführung der vorhandenen Wertstoffe könnte höhere Recyclingquoten ermöglichen – sie könnten und müssten politisch initiiert und vorgegeben werden. Als notwendige Maßnahmen müssten neue Möglichkeiten der Wertschöpfung durch Einbeziehung aller haushaltsnahen Materialien gefunden und Mindestvorgaben für die Abfall-Sammlung sowie ambitioniertere Recyclingziele festgelegt werden.

Dem stehen auch nach Wilms Ansicht die Dualen Systeme im Weg, die angesichts von mindestens 40 Prozent Fehlwürfen in der LVP-Sammlung und einem Lizenzmengen-Anteil von 50 Prozent an der Erfassungsmenge keinerlei Interesse verspürten, die „massiven Ineffizienzen“ zu optimieren. Der Wettbewerb innerhalb der Systeme „finde nur durch Ausnutzung von gesetzlichen Lücken statt“. Und es sei ihnen immanent, dass sie die Lizenzmengen immer mehr verkleinern müssen und sich daher selbst auflösen. Denn die lizensierten Mengen befänden sich auf einem historischen Tiefstand, und die Systeme seien unterfinanziert. Und unsicher: So berichtete Wilms, dass die Versicherung die Dualen Systeme so heruntergestuft hat, dass von 200 Millionen Euro Umsatz, die sein Unternehmen mit ihnen macht, nur noch eine Million Euro abgedeckt sei.

Bislang hat nach Meinung von Herwart Wilms die jetzige Diskussion um ein Wertstoffgesetz viel zu kurz gegriffen. Nicht nur, weil sie sich um Zuständigkeiten und mit den „stoffgleichen Nichtverpackungen“ lediglich um 1,5 Prozent der gesamten Haushaltsabfälle dreht. Sondern vor allem, weil der Gesetzgeber an vielen Stellen „gefeilscht“ hat, um die Finanzierung der Dualen Systeme zu stabilisieren, aber keinen Impuls an die Abfallwirtschaft sandte, die Recyclingquoten zu erhöhen oder sich um die Qualität der Recyclingstoffe zu kümmern. Selbst das Kreislaufwirtschaftsgesetz habe wenig Beitrag in Richtung höherwertige Verwertung geleistet.

Durch ein wirkungsvolles Wertstoffgesetz könnten Sekundärrohstoffe in Höhe von 2,7 Millionen  Tonnen pro Jahr gewonnen und damit 4,7 Millionen Tonnen natürliche Rohstoffe pro Jahr gespart werden, zusätzlich zu 1,6 Millionen Tonnen CO2-Äquivalenten und 9.500 Gigawattstunden pro Jahr an Energie. Wilms daher abschließend: „Wir plädieren mit der privaten Entsorgungswirtschaft dafür, dieses Potenzial zu heben und dem Wertstoffgesetz den Namen zu geben, den es tatsächlich verdient.“

Die Gemeinschaftsinitiative: „systematische Fehlsteuerung“

Hartmut Gaßner

Hartmut Gaßner

Für Hartmut Gaßner von der Berliner Partnerschaft von Rechtsanwälten gelten die Dualen Systeme als überholt, da ihr Grundgedanke, Ökologie mit dem Markt zusammen zu bringen, nicht umgesetzt wurde. Nach Darstellung Gaßners gibt es im Bereich der Leichtverpackungen nur ein Sammelsystem, das alle Dualen Systeme gemeinsam nutzen und dessen Kosten von den einzelnen Systembetreibern nicht beeinflussbar sind. Der Wettbewerb kann deshalb nicht über unterschiedliche Kosten stattfinden, sondern über unterschiedliche Angaben zu den Marktanteilen, die die Anteile der Kostenträger bestimmen. Diese „systematische Fehlsteuerung“ durch Abzüge an den Lizensierungsmengen habe zu einer Spirale nach unten geführt.

Vor diesem Hintergrund sucht die Gemeinschaftsinitiative zur Abschaffung der dualen Systeme (GemIni) Wege zum Ausbau der Wertstoffwirtschaft, die unter anderem auf ambitioniertere Erfassungs- und Recyclingquoten setzt sowie auf die Weiterentwicklung der Rohstoffgewinnung mit Vorrang der stofflichen Verwertung abzielt. Das Grundmodell der Initiative sah zunächst die Zuständigkeit für Erfassung, Sortierung und Verwertung bei den öffentlich-rechtlichen Entsorgern. In der öffentlichen Diskussion wurden jedoch Befürchtungen vor einer Rekommunalisierung laut, sodass ein Kompromissvorschlag ausgearbeitet wurde. Er sieht die Beibehaltung der dualen Systematik vor und teilt die Entsorgungsverantwortung zwischen öffentlich-rechtlichen Unternehmen für die Erfassung und einer zentralen (Vergabe-)Stelle, die für Sortierung und Verwertung verantwortlich zeichnet. Sie erhebt die Lizenzabgaben von den Produktverantwortlichen, schreibt aus und vergibt öffentlich Sortier- und Verwertungs-Aufträge nach der Vergabe- und Vertragsordnung für Leistungen (VOL) und erstattet die Erfassungskosten der öffentlich-rechtlichen Unternehmen nach bundeseinheitlichem Tarif. Dieses System braucht nicht notwendigerweise ein duales System, wie es bislang Bestand hatte. Den bisherigen Kurs des Bundesumweltministeriums in Richtung auf ein Wertstoffgesetz hält Gaßner für ungeeignet. Das Kooperationsmodell des BMUB bezeichnet er aus juristischer Perspektive als „Kooperationszwang“. Denn der Paragraf 14 des Kreislaufwirtschaftsgesetzes schreibe seit dem 1. Januar 2015 den Kommunen vor, unterschiedliche Wertstofffraktionen zu trennen. Das zu befolgen, bedeute eine Beibehaltung der aktuellen Situation, in der die Kommunen gezwungen seien, das Duale System zu nutzen und zu bezahlen. Mit der Konsequenz, die bestehenden Ausfallrisiken – wie im vergangenen Jahr, als der Handel die Krise abfedern konnte – mittragen und mitfinanzieren zu müssen. Mit Gaßners Worten ein „Gebühreneinwurf“.

Wieder nur eine Schmalspurlösung?

14mabfalltage1Die Interessenverbände sind uneins darüber, wie die Abfallwirtschaft systematisiert werden soll. Der Verband kommunaler Unternehmen möchte eine vorwiegend kommunale Lösung, der Bundesverband der Deutschen Industrie präferiert ein privat-wirtschaftlich orientiertes Modell, und die Gemeinschaftsinitiative spricht sich für eine geteilte Verantwortlichkeit aus. Und, so Gaßner, im politischen Ringen der Großen Koalition seien noch keine Übereinstimmung gefunden; die Grünen suchten eine Erweiterung im Länder-Eckpunkte-Papier, während es im Bundesrat starke Initiativen für den Modellvorschlag gebe. Auf die Realisierungschancen des Wertstoffgesetzes angesprochen, erwiderte er: Entweder wir bekommen in dieser Legislaturperiode ein Gesetz, bei dem sich möglichst Viele zum GemIni-Vorschlag als Kompromiss bekennen. Wenn nicht, wird sich die dritte Umweltministerin am Thema überhoben haben und sich kein neuer Umweltminister der Sache annehmen. Dann werde es bei Erhalt der Dualen Systeme und unter dem Druck des Paragrafen 14 des Kreislaufwirtschaftsgesetzes weiterhin eine Schmalspur-Lösung geben. „Das ‚Wertstoffgesetz heavy‘ wäre dann sicherlich tot.“

Andreas Nieweiler zog die Möglichkeit in Betracht, es könnte gerade Strategie des BMUB sein, es so zu lassen, wie es ist. Zehn bis zwölf Millionen Bürger seien an das Gelbe System angeschlossen; mit jedem angeschlossenen Bürger stabilisiere sich das alte System mehr. „Dann ist der Zug abgefahren.“

Die Marschrichtung des BMUB blieb den Besuchern der 14. Münsteraner Abfallwirtschaftstage verschlossen. Der Referent des Ministeriums sagte wegen Erkrankung ab.

Foto: Harald Heinritz / abfallbild.de

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