Null-Abfall-Programm oder null Programm für Europa?

Das Richtlinien-Paket der Barosso-Kommission „Towards a circular economy: A zero waste programme for Europe“ hätte bis 2030 die Verringerung von Rohstoffimporten und eine Steigerung der Ressourceneffizienz um 30 Prozent ermöglichen sollen. Doch die jetzige Juncker-Kommission legte das Papier auf Eis und versprach einen besseren Entwurf. Ist dadurch die Entwicklung Europas hin zu einer Kreislaufwirtschaft mit Null-Abfall-Programm tatsächlich gestört? Dieser Frage ging der Leobener Universitäts­professor Roland Pomberger auf der Berliner Recycling- und Rohstoffkonferenz nach.

Warum die neue Kommission zum Rückzug vom alten Paket blies, lässt sich nur spekulieren: möglicherweise aufgrund von massiver Kritik am Entwurf, eventuell aufgrund einer grundsätzlichen Nachrangigkeit von Umwelt- und Abfallthemen, oder auch wegen der Befürchtung, bei einer Annahme in ihrer Entscheidungsfreiheit eingeschränkt zu sein.

Was auch immer der Grund war: In ihren Handlungsmöglichkeiten ist die Europäische Union durch den Fortfall des Pakets nicht – zumindest nicht mehr als bisher – eingeschränkt. Die darin vorgesehenen, operativen Ziele sind an die des 7. Umweltaktionsprogramms angelehnt. Die zentrale Orientierung des Pakets basiert auf der Agenda zur Ressourceneffizienz im Rahmen der Europa 2010-Strategie. Hier sind die Kernpunkte Übergang zu einer stärker kreislauforientierten Wirtschaft, Abfall als Ressource und die Festlegung fordernder Abfallziele bereits angelegt. Und schließlich sieht die aktuelle Abfallrahmenrichtlinie 2008/98/EG europaweit geltend zu machende Bedingungen für Wiederverwendung, Recycling und Abfallbewirtschaftung vor.

Drei Länderkategorien

Der derzeitige Stand der Abfallwirtschaft verlangt allerdings nach deutlichen Maßnahmen zur Verbesserung, zumal in Europa große regionale Unterschiede in der Siedlungsabfall-Behandlung existieren. Dabei unterschied Prof. Roland Pomberger drei Kategorien: Mitgliedstaaten, die ihre Siedlungsabfälle weitgehend recyceln und verbrennen, solche, die sie weitgehend deponieren und recyceln, und Übergangsländer, die sie überwiegend deponieren. Unter Zuhilfenahme eines Dreistoffdiagramms mit den Seiten Deponierung, Recycling & Kompostierung sowie Verbrennung mit Rückgewinnung gelang es ihm, die Entwicklung der drei Länderkategorien von 2000 bis 2012 zu veranschaulichen.

In diesem Zeitraum haben sich Deutschland und Österreich auf den Weg von der Deponie zur Verbrennung gemacht und mittlerweile einen hohen Recyclinganteil samt hohem Recyclingniveau aufgebaut; das anvisierte 70-Prozent-Ziel erscheint relativ nahe. Frankreich, Italien und das Vereinigte Königreich sind die Staaten mit dem größten Abfallaufkommen; insbesondere Italien und  UK haben sich von einem hohen Grad an Deponierung ins gute Mittelfeld von Verbrennung und Recycling hochgearbeitet, während sich Frankreich stärker in Richtung Recycling entwickelte. Die Gruppe der „Nachzügler“, zu der unter anderem die Slowakei, Rumänien, Kroatien und Griechenland gehören, hat zwar die abfallwirtschaftliche Entwicklung der letzten 15 Jahre verschlafen; dafür fielen in diesen Ländern aber auch nur relativ kleine Mengen an Siedlungsabfällen an.

Die Deponierung blockiert

In der Zusammenschau von Entsorgungsart und Abfallmengen zeigt sich für Europa auf der Zeitschiene 1990 bis 2015 eine Entwicklung, die mit etwa 35 Prozent zu weniger Deponierung, dafür mit dem gleichen Prozentsatz zu mehr Recycling und mit 30 Prozent zu mehr Verbrennung tendierte. Damit, so Pomberger, sei der Mythos widerlegt, dass sich die südeuropäischen Länder nur auf die Deponierung konzentrieren und die europäische Zielerreichung blockieren. Vielmehr seien die großen Länder Frankreich, das Vereinigte Königreich, Italien und auch Spanien entscheidend gewesen und hätten eine eindrucksvolle Dynamik gezeigt. Die Aufregung über die Länder Südost-Europas, bei denen etliche Unterstützung und Druck bräuchten, sei hingegen nur eine Ausrede. Wie die letzten Jahrzehnte darlegen, seien vielmehr Recyclingziele, Verpackungssammlung, getrennte Abfallerfassung neben einem Deponieverbot die entscheidenden Faktoren für ein Vorwärtskommen. Roland Pomberger: „Es ist in Wahrheit die Deponierung, die die Entwicklung der Abfallwirtschaft blockiert. Denn die Deponie von heute ist der Abfall von morgen.“

Tatsächlich zielte der ehemalige Kommissions-Entwurf auf ein umfassenderes Deponieverbot. Für den Übergang zu einer europäischen Kreislaufwirtschaft wurden aber auch ehrgeizige Recyclingziele, eine Neubestimmung der Recyclingquoten, höhere Anforderungen an Sammler und Verwerter, ein Frühwarnsystem vor falschen Implementierungen und die Akzeptanz gesteigerter Abfalltransporte vorgeschlagen. Und Ex-Umweltkommissar Janez Potočnik forderte weniger erfolgreiche Mitgliedstaaten dazu auf, sich für den Aufbau ihrer Entsorgungsinfrastruktur stark zu machen, da dies für große Zuwächse im Arbeitsmarkt sorgen könnte.

Von begeistert bis heftig kritisiert

Die Reaktion der betroffenen Interessengruppen auf das Circular Economy Paket war europaweit sehr gemischt: FEAD und ESA zeigten sich ebenso wie die Verbände der Entsorgungswirtschaft in Deutschland und Österreich – BDE, bvse und VÖEB – als „Motor des Geschäfts“ begeistert. Auch Plastics Recyclers Europe stand dem Paket optimistisch gegenüber. Differenziert, doch grundsätzlich positiv fiel die Positionierung der CEWEP für die Betreiber von Abfallverbrennungsanlagen aus, weil neue Kombinationen zwischen Verbrennung und Recycling sowohl Probleme wie Chance bedeuten können. Die Papierindustrie, vertreten durch die CEPI, interpretierte den vorgeschlagenen Ausstieg aus der Deponierung als Schritt nach vorne, dem es aber an Kraft fehle. Die europäischen Anlagenbauer in der ESWET sprachen sich gegen eine Verbrennungssteuer aus, während der deutsche VDMA die Ansätze als undifferenziert und nicht praktikabel aburteilte.

Die Zementindustrie, vertreten durch Cembureau, verhielt sich ablehnend: Der Verband befürchtete Nachteile für seine Mitglieder. Europen bemängelte die Kosten, die die Herstellerverantwortung allein den Produzenten aufbürde. Dem NGO-Zusammenschluss SAR waren etliche Ziele zu unverbindlich und dem Europäischen Umweltbüro zu wenig spezifisch für eine Wiederverwendung. Die Kritik aus den EU-Mitgliedstaaten fiel zum Teil sehr heftig aus – allen voran Österreich, doch wurde davon in den Medien wenig verlautbart. Und die Kommunen reagierten teils positiv, teils negativ, je nach ihrem Grad der Betroffenheit: Während der deutsche Verband kommunaler Unternehmen die Vorschläge grundsätzlich begrüßte, standen ihnen Österreichs MVA-Betreiber aus Furcht vor Auslastungsproblemen und Mehrkosten dezidiert negativ gegenüber.

Eine große Herausforderung

Unter dem Strich hätte das Circular Economy Paket also Gewinner und Verlierer geschaffen. Doch es wäre eine große Herausforderung für alle EU Mitgliedstaaten geworden. Denn dazu hätten im Durchschnitt alle Länder ihre Recyclingquote um 20 auf 70 Prozent und ihre Verbrennungsquote um zehn auf 30 Prozent steigern sowie ihre Deponierate von 30 auf zehn Prozent senken müssen. Auf „Nachzügler“-Staaten, die heute noch vorwiegend auf Deponierung ihrer Siedlungsabfälle setzen, wäre eine möglicherweise nicht zu leistende Mammutaufgabe zugekommen. Das Zero-Waste-Paket ist vom Tisch. Nach Ansicht von Roland Pomberger war der Begriff „Zero Waste“ ohnehin unglücklich gewählt, da er nicht auf null Abfall, sondern auf die möglichst sinnvolle und umfängliche Nutzung von Abfällen als Ressource abzielt. „Kein Abfall ohne Nutzen“ sei die bessere Formulierung.

Fünf offene Fragen

Dennoch, so der Experte, enthalte das Programm fünf Punkte, die im kommenden Programm berücksichtigt werden müssten:
1.    Wie können die EU-Länder mit schwächer entwickelter Abfallwirtschaft gestärkt werden, um die Lücke zwischen Spitzenreitern und Nachzüglern zu minimieren?
2.    Wie lassen sich entstehende Märkte für Entsorgungsdienstleistungen und Recycling unterstützen?
3.    Welche Lenkungsmaßnahmen helfen, damit Entwicklungen Eigendynamik bekommen?
4.    Materialien werden immer komplexer und erschweren das Recycling. Wie soll mit diesen Verbundstoffen umgegangen werden?
5.    Wie lässt sich die jeweils geeignetste Abfallbehandlungsmethode herausfinden und stärken? Recycling ist nicht immer die optimale Methode.

Der Kommission fehlt ein klares Ziel

Aus dem Publikum bekam Pomberger Zustimmung: „Ihre fünf Punkte am Schluss waren genau die, die dem bisherigen EU-Paket gefehlt haben. Das Dilemma ist, dass die Kommission kein klares Ziel hat und keine Wege aufzeigt. Denn:
1.    Das Paket war ein reines Abfallwirtschaftspaket, das die beiden anderen Themen –  strategische Ressourcen und Klimaschutz – nur gestreift hat.
2.    Es ist ein völlig idiotischer Gedanke, das Thema Extended Producer Responsibility länderspezifisch herunterzubrechen. Wie soll das laufen im europäischen Wirtschaftsraum?
3.    Wir haben Länder in Europa, die nicht bereit sind, ihre Schulden zu zahlen. Und wir wissen, dass die Ziele der Landfill Directive heute nicht erreicht werden, weil sich einige Länder schlichtweg weigern, das umzusetzen. Wenn etwas vorgegeben wird, muss es dazu auch In­strumente geben.“

Das alte Kreislaufwirtschaftspaket ist in der Schublade verschwunden; über den angekündigten neuen Entwurf ist noch nichts Genaueres bekannt, doch es wird bereits spekuliert. Die Grünen fürchten einen Richtungswechsel, der den Verlust möglicher grüner Arbeitsplätze nach sich ziehen könnte. Der SPD-Politiker Jo Leinen hält das von der Juncker-Kommission vorgelegte Arbeitsprogramm für „nicht akzeptabel“. Und tatsächlich sind aus dem alten Programm – dem Vernehmen nach auf Betreiben des Arbeitnehmerverbands Business Europe – bereits fünf Passagen gestrichen worden. Doch der neue EU-Kommissar Frans Timmermans versprach: „Wir kommen noch 2015 mit einem neuen, ehrgeizigen Vorschlag“. Das quittierte Prof. Roland Pomberger in seinem Vortrag mit einem schlichten „Hoffentlich!“

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