Abfallrecht aus einem Guss? „Der Weg ist noch weit!“

Aktuelle Entwicklungen im Abfallrecht sind nur schwer auszumachen, da sowohl in Brüssel wie in Berlin die Gesetzgebung selten über Provisorien hinauskommt. Dennoch stellte das Kasseler Abfall- und Bioenergieforum dieses Thema zur Disposition und bot Vertretern der kommunalen und der privaten Abfallwirtschaft ein Forum zur Darstellung ihrer – stellenweise recht divergierenden – Standpunkte.

Ist das Wertstoffgesetz aus dem Herbst 2014 ein „Frühlingsmärchen“, fragte der Vizepräsident des Verbands kommunaler Unternehmen, Patrick Hasenkamp. Es würde zwar die bundesweite Einführung der Wertstofftonne initiieren, aber keine Pflichten bestimmen, die Zuständigkeit für (kommunale) Erfassung und (private) Verwertung nicht regeln und dürfe zu keiner 8. Novelle der Verpackungsverordnung mutieren. Ohnehin sei die Verpackungsverordnung laut Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. März 2015 unwirksam und in wesentlichen Punkten „nicht verfassungskonform“; das System Grüner Punkt stehe mithin auf „tönernen Füßen“. An eine Wertstoffsammlung in Kooperation von Kommunen und Systembetreibern, wie vom Bundesumweltministerium vorgeschlagen, sei daher nicht zu denken.

Vielmehr müsse die Sammelverantwortung für sämtliche Abfälle, Verpackungen und Nichtverpackungen an die Kommunen zurückgehen und gleichzeitig die Papierfraktion aus dem Regime der Verpackungsverordnung genommen werden. Außerdem, so Hasenkamp, seien Mischlösungen, die unterschiedliche Verantwortlichkeiten für ein und denselben Behälter erlauben, verfassungsrechtlich bedenklich und unbedingt zu vermeiden. Der Vorschlag des VKU: Die Sammelverantwortung muss in die kommunale Zuständigkeit rücküberführt werden und über eine Standardkostenverfügung inklusive etwaiger gebührenfähiger Mehrkosten entgolten werden, die eine zentrale Stelle festlegt. Letztere dürfe allerdings, um die nötige Neutralität zu wahren, nicht alleine aus der Wirtschaft finanziert werden.

Vizepräsident des Verbands kommunaler Unternehmen, Patrick Hasenkamp (Foto: Dr. Jürgen Kroll)

Vizepräsident des Verbands kommunaler Unternehmen, Patrick Hasenkamp (Foto: Dr. Jürgen Kroll)

Duale Parallelstrukturen vermeiden

Da gemäß einer Forsa-Umfrage zwei Drittel der Bürger davon ausgehen, dass die gesetzliche Verantwortung zur Entsorgung von Verpackungen bei den Kommunen liegt, sollte die Hausabfallentsorgung „aus einer Hand“ durch die Kommunen oder kommunale Entsorger ins Wertstoffgesetz aufgenommen und duale Parallelstrukturen vermieden werden. Denn die Dualen Systeme würden vornehmlich auf Gewinnmaximierung abzielen, Änderungen blockieren und Abstimmungsvereinbarungen keine Folge leisten. Eine faire Beteiligung der Privatwirtschaft sei auch bei kommunaler Sammelzuständigkeit gewährleistet: Zwei Drittel der Sammelgebiete würden im Wettbewerb entschieden, und rund die Hälfte der Sammelaufträge für Restabfall seien bereits an die Privatwirtschaft vergeben. Zudem könnten Sortierung und Verwertung weiterhin im Verantwortungsbereich der privaten Wirtschaft bleiben.

Allerdings sprach sich Hasenkamp ausdrücklich gegen eine erweiterte Produktverantwortung für stoffgleiche Nichtverpackungen aus. Dies würde den Kommunen eine halbe Million Tonnen an Wertstoffen entziehen, durch den Verlust der Erlöse aus Metallen Auswirkungen auf die Abfallgebühren haben, einen Angriff auf die kommunale Selbstverwaltungsgarantie darstellen und den Rückzug der Kommunen aus bestehenden Wertstofftonnen-Projekten bewirken.

Bisherige Überlegungen zur Novelle der Gewerbeabfallverordnung begrüßte der VKU-Vizepräsident hingegen. Freilich müssten die Quoten- und Nachweispflichten im Sinne von Verpackungsverordnung oder Wertstoffgesetz zwingend auf gewerbliche Verpackungen ausgedehnt werden. Und es gelte, die Getrennterfassung und -haltung zu stärken, die Pflicht zur Vorbehandlung von Gemischen zu gewährleisten sowie die gemeinsame Erfassung von Kleinmengen an Haus- und gewerblichen Abfällen wo nötig zuzulassen, wobei die Überlassungspflicht zukünftig erhalten bleiben muss.

Einsparung von 25 Prozent vorgesehen

Was die thermische Abfallverwertung anlangt, sollen zukünftig unter anderem auch kleinere Metallpartikel aus der Schlacke abgeschieden und die Schrottausbeute maximiert werden – die Steigerung der Metallrückgewinnung sei Teil der VKU-Strategie. Auch trat Hasenkamp dafür ein, dass – analog der R1-Kennzahl für Energieeffizienz für thermische Verwertung – nachvollziehbare Kriterien für die stoffliche Verwertung definiert werden. Wörtlich sagte er: „Bis dahin sollten in der Übergangsphase die in Deutschland vorhandenen vorbildlichen Anlagen genutzt werden, um die Deponierung von unbehandelten Abfällen zu vermeiden.“

Die Zukunft des Verbrennungsmarktes in Europa sah Hasenkamp weniger positiv. So sollen laut einer EcoProg-Marktanalyse Projekte in den nächsten Jahren weitestgehend stagnieren, von Neubauten im Vereinigten Königreich und Polen einmal  abgesehen. Bis 2020 sei aber aufgrund der Abfallrahmenrichtlinie und EU-weitem Deponierungsverbot wieder mit einer Nachfrage zu rechnen. In Deutschland ist bis 2020 mit Anlagenstillegungen, partiellen Außerbetriebnahmen und Mengenrückgang durch geänderte Verwertungen zu rechnen, was UK-Importe in den nächsten fünf bis acht Jahren zum Teil ausgleichen könnten. Allerdings sind in Deutschland noch zehn Prozent der Müllverbrennungsanlagen älter als 40 Jahre und 19 Prozent älter als 30 Jahre. Daher sei, so Hasenkamp, der Anlagenbestand „schmerzfrei zu revidieren“, um auf die von der VKU-Recyclingstrategie vorgesehene Einsparung von 25 Prozent zu gelangen.

bvse-Hauptgeschäftsführer Eric Rehbock (Foto: Dr. Jürgen Kroll)

bvse-Hauptgeschäftsführer Eric Rehbock (Foto: Dr. Jürgen Kroll)

Gewerbliche Monosammlungen keineswegs aufgeben

Wertstoffgesetz, Elektro(nik)gesetz, Gewerbeabfallverordnung und Mantelverordnung waren die Stichpunkte, auf die bvse-Hauptgeschäftsführer Eric Rehbock aus Sicht der Sekundärrohstoffwirtschaft einging. Was Wertstoffe anlangt, gehören seiner Meinung nach nicht nur gebrauchte Verpackungen, sondern auch gebrauchte Produkte in eine einheitliche Wertstofftonne, um in erster Linie recycelt zu werden. Allerdings dürfe die Wertstofftonne durch keine Mischtonne ersetzt werden; Vorsortierung sei ein unverzichtbarer Baustein für Qualität. Daher dürften auch gewerbliche Monosammlungen keineswegs aufgegeben oder reduziert werden, da das die Qualität der Stoffe mindern und die stoffliche Verwertung beeinträchtigen würde.

Aus gleichem Grunde sprach er sich gegen ein Wertstoffmonopol der Dualen Systeme aus, da sie sich mit der Verwertung selbst beauftragen und somit den Wettbewerb aushebeln dürften. Das würde nicht nur die Verwertung und Vermarktung von Sortier- und Verwerterbetriebe blockieren, sondern auch unkontrollierbare Preise für die Lizenznehmer bedeuten. Daher müsse das neue Wertstoffgesetz dafür sorgen, dass Erfassung und Sortierung/Verwertung getrennt im Wettbewerb vergeben werden, idealerweise durch eine neutrale Zentrale Stelle. Die Unternehmen, die im Wettbewerb die jeweiligen Sortier-, Verwertungs- und Vermarktungsaufträge erhalten haben, müssten dann auch für die Erfüllung der vorgegebenen Quoten Sorge tragen.

Hinsichtlich der Novelle des Elektro(nik)gesetzes sprach sich Rehbock für eine lückenlosere Erfassung ausgedienter Altgeräte aus, in die der Handel stärker eingebunden werden müsste. Zudem sollte sichergestellt sein, dass erfasste Altgeräte durch qualifizierte und zertifizierte Entsorgungsbetriebe behandelt werden, die in einem Kataster erfasst sind. Ebenso ließen sich illegale Exporte von WEEE-Materialien wirksamer verhindern, wenn der Nachweis ihrer Funktionstüchtigkeit besser geprüft und kontrolliert würde. In diesem Sinne riet Rehbock auch von einer verpflichtenden Wiederverwertungsquote ab: Da hierfür in Deutschland häufig der Markt fehle, entstünde ein künstlicher Stoffstrom in den Export, wodurch Rohstoffe für das Recycling verloren gingen.

Praxisgerechte und konsensfähige Entscheidung

Die Gewerbeabfallverordnung soll gewerbliche Abfallströme von der Verbrennung abziehen und in Richtung stofflicher Verwertung umlenken. Dieser Versuch, so Rehbock, sei nicht gelungen, da vor allem der Eindruck entsteht, dass gemischte Abfälle den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern anzudienen seien und somit in die Müllverbrennungsanlagen gelangen. Die Vorgabe hoher Quoten könnte darüber hinaus die Gefahr bergen, dass weniger getrennte Sammlungen und stattdessen mehr Gemische gefragt sind, um die Quoten zu erreichen. Und außerdem sei durch die fehlende Unterscheidung von energetischer und hochwertiger energetischer Verwertung in der Novelle nicht gewährleistet, dass die thermische Nutzung von Abfällen in  Anlagen mit möglichst hohem Wirkungsgrad stattfindet. Die Mantelverordnung und ihre bisherigen Entwürfe schließlich haben nach Ansicht Rehbocks „in der Branche für Unsicherheit“ gesorgt und die Marktchancen von Recyclingbaustoffen gehemmt. Er schlägt daher eine Harmonisierung der Begriffsdefinitionen für Boden- und Recyclingbaustoffe vor,  will die obligatorische Anzeigepflicht für Bauherren und Verwender von Ersatzbaustoffen auf eine „vernünftige Schwelle“ reduziert wissen, plädiert für ein einheitliches Analyseverfahren für alle Materialien und für die Gleichwertigkeit von Recycling- und Primärrohstoffen. Allerdings verspreche sich der bvse von einem Planspiel, das auf Grundlage des 3. Arbeitsentwurfs der Mantelverordnung stattfinden soll, eine Entscheidung, die „Substanz hat und praxisgerecht und konsensfähig ist“.

BDE-Präsident Peter Kurth (Foto: Dr. Jürgen Kroll)

BDE-Präsident Peter Kurth (Foto: Dr. Jürgen Kroll)

50 Prozent Recyclingrate nicht erreichbar

Von einem Planspiel hielt BDE-Präsident Peter Kurth, der aus der Perspektive der privaten Abfall- und Ressourcenwirtschaft argumentierte, eher weniger. Er richtete seinen Blick vielmehr zunächst auf Europa. Hinsichtlich des zurückgezogenen EU-Kreislaufwirtschaftspakets räumt er zwar ein, dass es eine Reihe diskussions- und kritikwürdiger Punkte enthalten habe. Doch sei der Ansatzpunkt „Wir brauchen in Europa aus Klima- und Energie-Effizienzgründen ein ambitioniertes Paket“ richtig, während die Rücknahme des Pakets das Signal vermittelt habe: „Die neue Koalition kümmert sich jetzt um Wachstum und Beschäftigung und um alles andere nicht mehr.“

Seit 2008 gibt die Abfallrahmenrichtlinie vor, bis 2020 europaweit Recyclingraten für Siedlungsabfälle von 50 Prozent zu erzielen. Das, so Kurth, werde nicht erreicht; das europäische Abfallrecht werde stellenweise zu mangelhaft beziehungsweise unzureichend umgesetzt. Ein wichtiges Instrument, um die EU-Vorgaben anzupeilen, könnte aber darin bestehen, dass Brüssel eine kohärente Politik betreibt. In der Vergangenheit seien im Wesentlichen europäische Fördermittel wie Struktur- und Kohäsionsfonds für Investitionen eingesetzt worden, die mit Sekundärrohstoff- und Recyclingwirtschaft „so gut wie gar nichts“ zu tun hatten. Wenn ständig in den Bau von Deponien investiert würde, brauche man sich nicht zu wundern, dass unbefriedigend viel deponiert werde.
Übernationale Planung und Konzipierung

Kurths Forderung: „Wir brauchen ein europäisches Abfallverhandlungskonzept mit übernationaler Planung und Konzipierung. Der Einsatz von Finanzierungsmitteln müsse auch in Umsetzung der 5-stufigen Abfallhierarchie erfolgen. Und wir müssen ein europäisches Deponieverbot angehen.“ Das Konzept sollte auf einem europaweiten Überblick über Behandlungs- und Müllverbrennungsanlagen aufbauen, das Aufkommen der verschiedenen Abfallströme im Auge haben und die zukünftigen Kapazitäten auf Grundlage kommender abfallrechtlicher Vorgaben berücksichtigen.

Hinsichtlich bundesdeutscher Anlagenauslastung und Überkapazitäten schlug der BDE-Präsident vor, den Übergang ost- und südosteuropäischer Mitgliedstaaten in Recyclingwirtschaftsstrukturen dadurch zu beeinflussen, dass die deutschen Anlagenkapazitäten für eine Übergangsperiode genutzt werden, um Deponien in diesen Ländern zu reduzieren. Für die heimische Recyclingwirtschaft plädierte Kurth zudem für ein ambitionierteres Recycling für gewerbliche Abfälle. Die bisherige Recyclingquote sei unbefriedigend, da unter anderem die stoffliche Verwertung gesetzlich nicht verankert und das Preisniveau durch Verbrennungsüberkapazitäten sehr niedrig sei. Außerdem müsse der Fokus von gemischten Stoffen stärker auf sortenreine Gewerbeabfälle gelenkt werden, da hier die eigentlichen Mengenströme zu erwarten seien. Eine Gewerbeabfallverordnung, die die Verwertung solcher Stoffe mit realisierbaren Vorgaben und Quoten fördert, könnte hier ansetzen. Doch Kurth ist skeptisch, ob das Gesetzeswerk den praktischen Anforderungen auch gerecht wird: „Wir würden uns darüber freuen, wenn wir eine Verordnung bekämen, die vollzugstauglich ist.“

Foto: Dr. Jürgen Kroll

Foto: Dr. Jürgen Kroll

Vorgaben aus Europa benötigt

Neben Abfallbilanzierung, Zentraler Stelle, Elektroaltgerätegesetz und Getrenntsammelpflicht für Bioabfälle thematisierte Kurth schließlich auch die Mantelverordnung. Ihre Verabschiedung sei umso nötiger, je größer der Druck auf die Bundesländer würde. Noch seien die Recyclingzahlen für 2012, die die Verbände der Bauwirtschaft und der BDE dem Umweltministerium vor kurzem vorgelegt hätten, mit über 90 Prozent „ganz gut“.

Doch klage die Baubranche, dass einerseits durch die geplante Mantelverordnung Bauabfälle immer stärker in Richtung Deponie gesteuert würden. Und dass andererseits die Deponiekapazitäten für mineralische Abfälle nicht mehr vorhanden seien: Unternehmen würden davon berichten, dass sie 500 bis 600 Kilometer fahren müssen, um Deponieraum zu finden – das ist nach Ansicht des BDE-Präsidenten „nicht tragbar“. Dem Mangel Abhilfe zu schaffen, könne allerdings nicht den einzelnen Bundesländern überlassen werden: Das Thema müsse möglichst schnell auf die politische Tagesordnung, denn sie besitze „wirkliche Priorität“. Peter Kurths abschließendes Fazit: „Die private Entsorgungswirtschaft in Deutschland braucht ambitionierte Vorgaben aus Europa, vor allem dann, wenn Fortschritte, die es in Deutschland gegeben hat, zusammen mit anderen erreicht werden sollen.“

Die konstruktive Begleitung aller Stakeholder?

Das Schlusswort hatte BMUB-Staatssekretär Gunter Adler, der, bevor Patrick Hasenkamp, Peter Kurth und Eric Rehbock ihre Vorträge hielten, die Eckpunkte einer nachhaltigen Kreislaufwirtschaft aus Sicht des Bundesumweltministeriums erläuterte. Sein Credo: „Unser Weg ist noch weit. Wir brauchen konstruktive Begleitung aller Stakeholder über alle Ebenen hinweg.“  Kommunen, private Entsorger und die Sekundärrohstoffwirtschaft haben ihre Vorschläge auf den Tisch gelegt. Ihre Empfehlungen liegen – noch – weit auseinander. Die Brüsseler und Berliner Politiker, die möglichst schnell einen möglichst fairen Interessenausgleich mit möglichst vollzugstauglichen Vorgaben im Abfallrecht vorlegen sollten, sind um ihre Aufgabe nicht zu beneiden.

Fotos: Dr. Jürgen Kroll

(EUR0615S6)