Wertstoffgesetz: 36 Paragrafen mit Konfliktpotenzial

Der BMUB-Arbeitsentwurf zum Wertstoffgesetz enttäuscht viele in der Branche, wird aber auch als „Schritt in die richtige Richtung“ gewertet. Kritikpunkte sind unter anderem die geplanten Regelungen für Kunststoff- und Metallabfälle, die keine Verpackungen sind, und die Rollen der Kommunen und dualen Systeme, die gestärkt wurden. Konflikte seien darüber vorprogrammiert, heißt es.

Kommt die Verpackungsverordnung noch mit 16 Paragrafen aus, sind es im Arbeitsentwurf zum Wertstoffgesetz schon 36. Nach den Vorstellungen des Bundesumweltministeriums (BMUB) soll das Gesetz Anforderungen an die Produktverantwortung für Verpackungen und stoffgleiche Nichtverpackungen festlegen. Durch eine gemeinsame haushaltsnahe Sammlung von Verpackungs- und sonstigen Haushaltsabfällen, die überwiegend aus Kunststoffen oder Metallen bestehen, sollen zusätzliche Wertstoffe – von fünf Kilogramm pro Einwohner und Jahr wird ausgegangen – für das Recycling gewonnen werden. Bei Kunststoffabfällen aus privaten Haushalten ist hier eine Quote von mindestens 72 Prozent vorgesehen. In der Wertstofftonne, die die bisherige Gelbe Tonne ersetzen soll, können nicht nur Verpackungen, sondern auch andere Haushaltsabfälle aus Kunststoff und Metall gesammelt werden, zum Beispiel Kleiderbügel und ausgediente Bratpfannen. Der Anteil der in Mehrweggetränkeverpackungen abgefüllten Getränke soll gestärkt und darüber hinaus die stoffliche Verwertung von Getränkeverpackungen besonders gefördert werden.
An den dualen Systemen wird festgehalten: Laut Entwurf dürfen sie wie bisher die Wertstoffe einsammeln, sortieren und verwerten. Dafür werden sie vom Handel und der Industrie über Lizenzentgelte für die Produkte und Verpackungen finanziert. Gleichzeitig soll die Rolle der Kommunen gestärkt werden: Sie entscheiden zum Beispiel darüber, wie die Abfälle vor Ort gesammelt werden ob in einer Tonne oder in Säcken. Außerdem legen sie fest, wann und wie oft die Abfälle abgeholt werden. Damit soll die Restmüll­erfassung optimal mit der Wertstoffsammlung abstimmt werden. Wie es dazu heißt, seien die Kommunen oft der erste Ansprechpartner für Probleme mit der gelben Tonne. Auf die Entscheidungen der dualen Systeme könnten sie aber bislang wenig Einfluss ausüben.

Verändert werden soll nun die Berechnung der Lizenzentgelte: Die dualen Systeme müssten berücksichtigen, inwieweit sich ein Produkt hochwertig recyceln lässt. Kann ein Hersteller zum Beispiel Verpackungen vermeiden oder die Recyclingfähigkeit seiner Produkte erhöhen, soll er weniger Lizenzentgelte zahlen.
Um die Wertstoffsammlung selbst müssen sich die Entsorgungsunternehmen auf Basis einer Ausschreibung bewerben, die sich an den Grundsätzen des öffentlichen Vergaberechts orientiert. Der Wettbewerb soll für Effizienz und eine erhebliche Kostenminimierung sorgen. Um ihn fair zu gestalten und den Vollzug des Gesetzes zu gewährleisten, wird eine „Zentrale Stelle“ eingerichtet. Diese wird von den Herstellern und dem Handel finanziert. Außerdem wird bei ihr eine unabhängige Schiedsstelle eingerichtet.

Der Arbeitsentwurf kann unter www.bmub.bund.de/N52416 heruntergeladen werden. Wichtige Aussagen sind im Folgenden (Quelle: Bundesumweltministerium) auszugsweise aufgelistet:

Paragraf 4: Verpackungen sind so herzustellen und zu vertreiben, dass Verpackungsvolumen und -masse auf das Mindestmaß begrenzt werden, ihre Wiederverwendung oder Verwertung möglich ist, bei ihrer Beseitigung auftretende schädliche und gefährliche Stoffe und Materialien auf ein Mindestmaß beschränkt bleiben und schließlich die Wiederverwendung von Verpackungen und der Anteil von sekundären Rohstoffen an der Verpackungsmasse auf ein möglichst hohes Maß gesteigert wird.

Paragraf 7: Hersteller systembeteiligungspflichtiger Erzeugnisse haben sich zur Gewährleistung der flächendeckenden Rücknahme dieser Erzeugnisse an einem oder mehreren Systemen zu beteiligen. Die Systeme haben den Herstellern eine erfolgte Beteiligung unter Angabe von Art und Masse der systembeteiligungspflichtigen Erzeugnisse schriftlich zu bestätigen; das gilt auch, wenn die Beteiligung durch einen beauftragten Dritten nach § 34 vermittelt wurde. Das Inverkehrbringen von systembeteiligungspflichtigen Erzeugnissen, für die sich der Hersteller an keinem System beteiligt hat, ist verboten.

Paragraf 8: Stattdessen sind auch Branchenlösungen möglich, doch muss der Hersteller durch Bescheinigung eines akkreditierten Sachverständigen nachweisen, dass er oder ein von ihm hierfür beauftragter Dritter eine geeignete branchenbezogene Erfassungsstruktur eingerichtet hat. Der Beginn der Branchenlösung sowie jede Änderung der Erfassungsstruktur sind der Zentralen Stelle mindestens einen Monat vor ihrem Wirksamwerden schriftlich anzuzeigen.

Paragraf 9: Bevor ein Hersteller systembeteiligungspflichtige Erzeugnisse in Verkehr bringt, ist er verpflichtet, sich unter Angabe festgelegter Daten bei der Zentralen Stelle registrieren zu lassen. Der Hersteller hat der Zentralen Stelle Änderungen von im Registrierungsantrag enthaltenen Daten sowie die dauerhafte Aufgabe des Inverkehrbringens unverzüglich mitzuteilen.

Paragraf 12: Hersteller sind verpflichtet, jährlich bis zum 1. Mai eine Erklärung über sämtliche von ihnen im vorangegangenen Kalenderjahr erstmals in Verkehr gebrachten Verkaufs- und Umverpackungen sowie stoffgleichen Nichtverpackungen nach den Vorgaben des Absatzes 4 zu hinterlegen (Vollständigkeitserklärung). Die Vollständigkeitserklärung bedarf der Prüfung und Bestätigung durch einen Wirtschaftsprüfer, Steuerberater, vereidigten Buchprüfer oder akkreditierten Sachverständigen.

Paragraf 15: Systeme sind verpflichtet, im Einzugsgebiet der beteiligten Hersteller eine vom unsortierten Siedlungsabfall getrennte, flächendeckende Sammlung aller wertstoffhaltigen Abfälle bei den privaten Endverbrauchern (Holsystem) oder in deren Nähe (Bringsystem) oder durch eine Kombination beider Varianten in ausreichender Weise und für den privaten Endverbraucher unentgeltlich sicherzustellen.

Paragraf 17: Systeme sind verpflichtet, im Jahresmittel mindestens folgende Anteile der bei ihnen beteiligten Erzeugnisse der Vorbereitung zu Wiederverwendung oder dem Recycling zuzuführen: 90 Masseprozent bei Eisenmetallen, 90 Masseprozent bei Papier, 90 Masseprozent bei Glas, 90 Masseprozent bei Aluminium, 80 Masseprozent bei Getränkekartonverpackungen und 80 Masseprozent bei sonstigen Verbunden (ohne Getränkekartonverpackungen). Kunststoffe sind zu mindestens 90 Masseprozent einer Verwertung zuzuführen, wobei wiederum 80 Prozent dieser Quote durch werkstoffliche Verwertung sicherzustellen sind.

Paragraf 21: Systeme sind verpflichtet, im Rahmen der Lizenzentgelt-Bemessung Anreize zu treffen, um bei der Herstellung von Verpackungen und stoffgleichen Nichtverpackungen die Verwendung von Materialien zu fördern, die zu einem möglichst hohen Prozentsatz stofflich verwertet werden können. Systeme sind verpflichtet, Fehlanreize zu vermeiden, indem sie bei der Lizenzentgeltbemessung wesentliche Besonderheiten von Materialkombinationen oder Materialeigenschaften im Hinblick auf die tatsächliche Praxis der Sortierung und Verwertung sowie der Vermarktungsfähigkeit der Rezyklate berücksichtigen. Systeme berichten der Zentralen Stelle jährlich zum 1. März, inwieweit sie bei der Bemessung von Lizenzentgelten für die systembeteiligungspflichtigen Erzeugnisse jeweils spezifisch Aufwendungen und Wertschöpfung bei der Sammlung, Sortierung und Verwertung berücksichtigen und welcher Anteil je Materialgruppe der lizenzierten Erzeugnisse einer hochwertigen werkstofflichen Verwertung zugeführt wurde. Die Zentrale Stelle veröffentlicht die Berichte der Systeme.

Paragraf 22: Die Sammlung wertstoffhaltiger Abfälle durch ein System ist auf die vorhandenen Sammelstrukturen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, in deren Gebiet sie eingerichtet wird, abzustimmen. Die Abstimmung hat durch schriftliche Vereinbarung der Systeme mit dem jeweils zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu erfolgen (Abstimmungsvereinbarung). Die Belange der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sind dabei besonders zu berücksichtigen. Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger können verlangen, dass sich ein System der sofortigen Vollstreckung aus der Abstimmungsvereinbarung unterwirft. Die Abstimmungsvereinbarung darf der Vergabe von Entsorgungsdienstleistungen im Wettbewerb und den Zielen dieses Gesetzes nicht entgegenstehen.
Paragraf 23: Systeme haben zu erbringende Sammelleistungen für die einzelnen Vertragsgebiete im Wettbewerb diskriminierungsfrei im Wege eines transparenten Ausschreibungsverfahrens über eine elektronische Ausschreibungsplattform auszuschreiben. Der Zugang zur elektronischen Ausschreibungsplattform wird über die Zentrale Stelle bereitgestellt. Die Systeme gewährleisten, dass die Entwicklung und der Betrieb der Ausschreibungsplattform sowie die technische Umsetzung der Ausschreibungen durch einen zur Verschwiegenheit hinsichtlich der über die Plattform abgewickelten Informationen verpflichteten neutralen Dienstleister erfolgt.

Paragraf 24: Die Hersteller von systembeteiligungspflichtigen Erzeugnissen errichten bis zum Inkrafttreten des Gesetzes unter dem Namen […] eine rechtsfähige Stiftung des bürgerlichen Rechts mit einem Stiftungsvermögen von mindestens […] Euro und legen die Stiftungssatzung im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit fest.

Paragraf 32: Hersteller, die mit Getränken befüllte Einweggetränkeverpackungen im Geltungsbereich dieses Gesetzes erstmals in Verkehr bringen, sind verpflichtet, von ihren Abnehmern ein Pfand in Höhe von mindestens 0,25 Euro einschließlich Umsatzsteuer je Verpackung zu erheben. Das Pfand ist von jedem weiteren Vertreiber auf allen Handelsstufen bis zur Abgabe an den Endverbraucher zu erheben. Die Einweggetränkeverpackungen sind vor dem erstmaligen Inverkehrbringen dauerhaft, deutlich lesbar und an gut sichtbarer Stelle als pfandpflichtig zu kennzeichnen und mit einer Angabe zum Pfandbetrag zu versehen.

Foto: Maik Schwertle / pixelio.de

Foto: Maik Schwertle / pixelio.de

„Eine gute Grundlage“

Aus Sicht der Reclay Group, die mit der Reclay Vfw GmbH die beiden dualen Systeme „Redual“ und „Vfw“ betreibt, ist der Entwurf eine gute Grundlage für das weitere Verfahren. Die für die Einbeziehung stoffgleicher Nichtverpackungen notwendigen inhaltlichen Ergänzungen seien in sinnvoller Weise vorgenommen worden. Zugleich korrigiere der Entwurf bislang bestehende Schwächen in der Ausgestaltung der Verpackungsverordnung, sodass insgesamt ein in sich geschlossener und regelungstechnisch sinnvoller Gesamtansatz vorgelegt worden sei. Die Ausweitung des Anwendungsbereiches auf Nichtverpackungen bei gleichzeitiger massiver Anhebung der ökologischen Zielvorgaben eröffne Deutschland die Chance, erneut eine internationale Vorreiterrolle einzunehmen.

Das Unternehmen hat aber auch Kritikpunkte. So versuchten Handelsunternehmen seit Jahren, zunehmend Einfluss auf die Ausgestaltung der Beteiligung ihrer Lieferanten an einem dualen System auszuüben. Dies erfolge insbesondere bei der Beteiligung von Eigenmarken des Handels (direkte Handelslizenzierung), aber auch über Vorgaben an die Lieferanten bei der Auswahl des dualen Systems sowie Vorgaben für die von diesen zu leistenden Beteiligungsentgelten (indirekte Handelslizenzierung). Aktuell entfalle auf die angeführte Praxis etwa die Hälfte des Geschäfts der dualen Systeme. Der Entwurf manifestiere diese Gegebenheiten, indem er, der jüngsten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts folgend, Eigenmarken des Handels ausdrücklich bei der Definition des „Inverkehrbringen“ ausnimmt. Damit werde die Marktgegenseite für duale Systeme perspektivisch dauerhaft auf eine Handvoll relevanter Nachfrager begrenzt. Im Sinne der Auswahlfreiheit der verpflichteten Industrieunternehmen und eines wettbewerblich ausgerichteten Marktes der Leistungen der dualen Systeme könne dies nicht gewollt sein. Klarzustellen sei, dass nur der als Inverkehrbringer gilt, der unmittelbar die Verbindung zwischen Verkaufsverpackung und Ware herstellt. Zudem sei in geeigneter Weise festzulegen, dass alle Verträge und Vereinbarungen zur Umgehung dieser Vorgabe unter den Anwendungsbereich des § 134 BGB (gesetzliches Verbot) fallen.

Vorgaben auf realistisches Maß senken

Kritisiert wird außerdem das Festhalten an der Lizenzmenge als Grundlage für die Quotenberechnung in § 17 Abs. 2 Satz 1. Reclay verweist darauf, dass als Ergebnis des vor einigen Jahren durchgeführten Planspiels Einigkeit bei allen Beteiligten bestanden hätte, in einem künftigen Wertstoffgesetz die Erfassungsmenge zur Grundlage der Quotenberechnung zu machen. Die in § 17 Abs. 4 auf der Erfassungsmenge basierende Mindestverwertungsanforderung ändere an der zunächst weiter bestehenden Maßgeblichkeit der Lizenzmenge nichts, sondern erfülle lediglich die Funktion einer Auffanglinie, falls die Lizenzmengen in einen unerwartet niedrigen Bereich fallen würden. Da niemand prognostizieren könne, in welchem Umfang stoffgleiche Nichtverpackungen von der Wirtschaft tatsächlich an den dualen Systemen beteiligt werden, und zudem unsicher sei, inwieweit die erwartete Erhöhung der Sammelmenge damit korrespondiert, spricht sich das Unternehmen dafür aus, die tatsächlich gesammelten Wertstoffe (Verpackungen und stoffgleiche Nichtverpackungen) zur Grundlage der Quotenberechnungen heranzuziehen.

Nach Einschätzung der Reclay Group können die vorgesehenen Verwertungsquoten für Kunststoffe derzeit nicht erfüllt werden. Sowohl die technische Ausgestaltung der vorhandenen Sortieranlagen als auch die zur Verfügung stehenden Recyclingkapazitäten würden – bei Beibehaltung der Bemessungsgrundlage – eine unmittelbare Verdoppelung der werkstofflichen Verwertungsanforderung für Kunststoffe auf 72 Prozent nicht hergeben. Die Vorgaben sollten daher auf ein realistisches Maß gesenkt werden. Hinsichtlich der in § 17 Abs. 2 Nr. 4 vorgesehenen Verwertungsquote für Aluminium wird angeregt, diese durch eine Quote für NE-Metalle zu ersetzen. Damit würden die Verwertungsanforderungen wieder mit den Beteiligungsvorgaben für stoffgleiche Nichtverpackungen (Metalle insgesamt = Eisenmetalle und NE-Metalle) korrespondieren.

Die in § 19 Abs. 4 vorgesehene Regelung hält an der derzeitigen Ausgestaltung der Hinterlegung von Sicherheiten durch die dualen Systeme fest. Dies führt laut Reclay in der Praxis dazu, dass regelmäßig von den Ländern selbstschuldnerische Bankbürgschaften von den Systemen verlangt werden, die dann jährlich auf Basis des jeweils individuellen Marktanteils im Vorjahr angepasst werden müssten. Ein Zugriff auf diese Sicherheiten sei weder durch die Kommunen noch durch die mit der Sammlung beauftragten Entsorger möglich, weshalb dieser Ansatz aufgegeben und durch einen bei der Zentralen Stelle einzurichtenden Fonds ersetzt werden sollte. Dieser sollte von den dualen Systemen mit den entsprechenden Mitteln ausgestattet werden. Der Fonds könnte sowohl von den Kommunen als auch von den beauftragten Entsorgern im Fall von Zahlungsausfällen bei den Systemen unmittelbar in Anspruch genommen werden.

Foto: Solveig Schmidt | EKM Mittelsachsen | abfallbild.de

Foto: Solveig Schmidt | EKM Mittelsachsen | abfallbild.de

Was noch Fragen aufwirft

Wie das Unternehmen weiter feststellt, weichen die in § 20 vorgesehenen Meldepflichten zur Durchführung des Mengenclearings von dem derzeit praktizierten Verfahren ab: „Die monatlichen Meldepflichten korrespondieren nicht mit der in § 26 Nr. 11 vierteljährlichen Veröffentlichung der Marktanteile durch die Zentrale Stelle. Zudem sieht § 20 Abs. 5 vor, dass lediglich die Jahres-Ist-Mengenmeldung durch einen Wirtschaftsprüfer zu bestätigen ist, nicht aber die unterjährigen Meldungen. Angesichts der Bedeutung dieser Mengenmeldungen für die Gewährleistung eines fairen Wettbewerbs und der bereits in diesem Zusammenhang gemachten Erfahrungen empfehlen wir dringend, diese Vorschriften unter Heranziehung der aktuellen Clearingstellenverträge zu überarbeiten.“

Die Einführung ökologischer Anreize im Rahmen der Lizenzentgelt-Bemessung wirft für Reclay Fragen auf: Wie sollen die von den Systemen jeweils individuell bestimmten ökologischen Lizenzierungsanreize bei Verwendung eines einheitlichen und gemeinsamen Sammelsystems in der Umsetzung funktionieren? Auch die in § 21 Abs. 3 vorgesehenen Mindeststandards ließen nicht erkennen, wie diese im Rahmen der Lizenzentgelte von zueinander in Wettbewerb stehenden Systemen umgesetzt werden sollen. Um ökologische Anforderungen im Rahmen der Lizenzierung zu berücksichtigen, wird daher vorgeschlagen, die bislang verwendeten Begrifflichkeiten „Kunststoffe“ und „Verbunde“ weiter zu differenzieren. So könnten PET, PE und PP als eigene Materialfraktionen mit gesondert zu erreichenden Verwertungsquoten benannt werden: „Dies würde dazu führen, dass bei der Kalkulation der Lizenzentgelte die für diese Materialfraktionen erwirtschafteten positiven Verwertungserlöse spezifische Berücksichtigung fänden und nicht in der allgemeinen Kalkulation für die Verwertung sonstiger Kunststoffe, die Zuzahlungen erfordern, untergingen. Im Ergebnis wären diese – verwertungsfreundlicheren – Kunststoffe dann gegenüber den sonstigen Kunststoffen in der Lizenzierung preiswerter, was wiederum aus wirtschaftlichen Gründen die ökologisch gewollten Änderungen in der Produktion nach sich ziehen würde. Damit wäre der politisch gewünschte Lenkungseffekt hin zu verwertungsfreundlicheren Kunststoffen mindestens in gleicher Weise, allerdings ohne überbordende Administration, erreicht.“

Zur Ermittlung der anteiligen Höhe der an die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu entrichtenden Nebenentgelte werden die Materialfraktionen derzeit in dem dazu entwickelten Clearingverfahren unterschiedlich gewichtet. Auch hier bestünde die Möglichkeit, zukünftig einheitlich für alle dualen Systeme die Berücksichtigung ökologischer Vorgaben zusätzlich vorzusehen, was ebenfalls unmittelbare Auswirkung auf die Preiskalkulation hätte und damit die gewünschte Lenkungswirkung entfalten könnte. Mit der Möglichkeit, Wertstoffsammelbehälter nach § 22 Abs. 4 Nr. 2 zur Verfügung zu stellen, entfällt insbesondere für kleine und mittlere Entsorgungsunternehmen die Pflicht zur Behältergestellung im Rahmen der Übernahme eines neuen Vertragsgebiets. Dadurch haben auch diese Unternehmen die Möglichkeit, sich am Ausschreibungswettbewerb um die Erfassung zu beteiligen. Die Grundidee wird daher von der Reclay Group als wettbewerbsfördernd eingestuft und grundsätzlich begrüßt. Um allerdings die in diesem Zusammenhang erhobenen Befürchtungen eines Missbrauchs im Rahmen der Entgeltbemessung durch die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu zerstreuen, schlägt das Unternehmen vor, den dualen Systemen die Möglichkeit der Zurverfügungstellung von Wertstoffsammelbehältern einzuräumen, da bei diesen ein „natürliches“ Kostenbegrenzungsinteresse gegeben sei. Dafür könnte von den dualen Systemen zum Beispiel ein spezieller Investitionsfonds aufgelegt werden, über den die Behälter angeschafft und bei Bedarf zur Verfügung gestellt werden. Die in § 34 vorgesehene Beauftragung Dritter sollte nach Auffassung noch einmal kritisch in Bezug auf verschiedene Individualpflichten und die Rolle des Bevollmächtigten nach § 3 Abs. 19 überprüft werden. So sei es gerade die Aufgabe eines Bevollmächtigten sicherzustellen, dass ein verpflichteter Importeur seinen Registrierungs- und Meldepflichten nachkommt. Nach dem derzeitigen Wortlaut könnten beispielsweise die dualen Systeme ihre Meldepflichten an die Zentrale Stelle auf Dritte übertragen.

„Wertstoffgesetz nicht erforderlich“

In einer Stellungnahme gegenüber dem BMUB betont die BDSV Bundesvereinigung Deutscher Stahlrecycling- und Entsorgungsunternehmen e.V. die mangelnde Notwendigkeit eines Wertstoffgesetzes. Angesichts der breiten Kritik sowohl der kommunalen Interessenwahrer als auch der Entsorgerverbände und der Entsorgungsunternehmen sollte über die Sinnhaftigkeit des Vorhabens nachgedacht werden. Auch ohne Wertstoffgesetz ließe sich das Recycling verbessern: durch wettbewerbliche Impulse, abseits von kommunalen Einflussmöglichkeiten und Zwangsmaßnahmen. Dabei seien insbesondere die Sammlungen von Schrott aus privaten Haushalten bei den gewerblichen Sammlungen gut aufgehoben. Eine Steigerung der Quoten für das Metallrecycling sei durch hierfür haushaltsnah aufzustellende Sammelbehältnisse nicht zu erwarten. Die Metallabfälle würden durch die gewerblichen Sammlungen durchweg einem hochwertigen Recycling zugeführt.

BDSV-Hauptgeschäftsführer Dr. Rainer Cosson: „Im Fall einer Verabschiedung eines Wertstoffgesetzes fordern wir ein privatrechtliches Modell. Entscheidend hierbei ist, dass es seit jeher keine Überlassungspflichten gegenüber den Systemen gibt und dies im jetzigen Arbeitsentwurf beibehalten wird. Sinnvoll ist es aus unserer Sicht, an geeigneter Stelle des Wertstoffgesetzes zu regeln, was mit Metallabfällen über fünf Kilogramm geschehen soll. Abfälle in die kommunalen Sperrmüllsammlungen zu geben, greift aus unserer Sicht zu kurz. Gerade für schwerere Metallabfälle sind die vielfältigen und verbraucherfreundlichen Formen der gewerblichen Sammlungen (Hol- und Bringsystem) prädestiniert.“ Um Störungen im Geschäftsverhältnis zwischen gewerblichen Abfallerzeugern und Recyclingunternehmern zu vermeiden, fordert die BDSV des Weiteren eine klare Regelung, wonach sich die Systembetreiber jeglichen Werbens um gewerbliche Abfälle aus Metall zu enthalten haben. Strikt abgelehnt wird das Kompromissmodell der Länder mit seiner Überlassungspflicht gegenüber öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern. Dieses Modell gefährde die Existenz von rund 38.000 gewerblichen Sammlern in Deutschland, so die BDSV.

Als problematisch sieht der Verband die Regelungen für Kunststoff- und Metallabfälle, die keine Verpackungen sind. Diese mögen zwar noch für private Haushaltungen nachvollziehbar sein. Durch die Beibehaltung der zu Privathaushalten vergleichbaren Anfallstellen würden jedoch auch Bestimmungen für einen Großteil gewerblicher Anfallstellen getroffen. Damit seien Konflikte geradezu vorprogrammiert. Vorgeschlagen wird, die Regelungen, welche die gewerblichen Anfallstellen betreffen, aus dem Wertstoffgesetz herauszulösen. Sie sollten stattdessen in die künftige Gewerbeabfallverordnung (GewAbfV) integriert werden.

Foto: hamos GmbH

Foto: hamos GmbH

„Gezielte Begünstigung der Kommunen“

Der BDE Bundesverband der Deutschen Entsorgungs-, Wasser- und Rohstoffwirtschaft e.V. lehnt den vorgelegten Arbeitsentwurf für ein Wertstoffgesetz in seinen Kernpunkten ab. Einen entsprechenden Beschluss hat der BDE-Vorstand in Berlin gefasst. Zentrale Kritikpunkte des Verbandes sind die widersprüchliche Gestaltung der Recyclingvorgaben, die erhebliche Ausweitung der staatlichen Eingriffsmöglichkeiten in die privatwirtschaftliche Erfassungslogistik sowie die ungeeignete Konstruktion der Systemkontrolle und -überwachung. BDE-Präsident Peter Kurth: „Der BDE hat sich immer für ambitionierte ökologische Vorgaben, für quantitativ und qualitativ hochwertiges Recycling eingesetzt. Die technischen Möglichkeiten zur Herstellung marktfähiger Qualitäten müssen dabei voll ausgenutzt werden. Die im Arbeitsentwurf enthaltenen Recyclingquoten laufen allerdings Gefahr, die Qualität und damit die Vermarktbarkeit der produzierten Rezyklate zugunsten einer Ausweitung der stofflich verwerteten Menge zu verschlechtern.“

Der Verband befürchtet darüber hinaus, dass die Berechtigung der Kommunen zur Vorgabe der Struktur und der Details der Wertstofferfassung private Investitionen gefährdet und die gezielte Begünstigung kommunaler Unternehmen ermöglicht. Gleichzeitig werde die Optimierung der Erfassungsabläufe durch die kommunale Behältergestellung und damit die künstliche Trennung des Eigentums am Behälter von der Dienstleistung der Sammlung unmöglich. Der Arbeitsentwurf missachte, wie es heißt, die Erfolge der privatwirtschaftlichen Entsorgungswirtschaft zur Optimierung der Abläufe für die Verbraucher und zur Minimierung der Kosten für Unternehmen. Die kommunalen Zugriffsrechte behinderten den Wettbewerb; eine effiziente Abwicklung der Wertstofferfassung und -verwertung wäre nicht mehr gegeben. Gefordert werden der Aufbau einer neutralen und wirtschaftlich arbeitenden Überwachungs- und Kontrollinstanz und die Einbeziehung aller Marktteilnehmer in die Zentrale Stelle. Die entscheidungsrelevante Einbindung der privaten Entsorgungswirtschaft und ihres Know-hows sei für das Gelingen einer seriösen Abschätzung der praktischen Auswirkungen von Entscheidungen unverzichtbar.

Die Kommunen hätten kein Durchgriffsrecht mehr

Nach Meinung der Vereinten Dienstleistungsgewerkschaft (ver.di) gefährdet der Entwurf die öffentliche Daseinsvorsorge, da die Sammlung, Sortierung und Verwertung der Wertstoffe künftig vollständig den dualen Systembetreibern übertragen werden soll. „Das Wertstoffgesetz muss die Rechte der öffentlichen Betreiber stärken und die Daseinsvorsorge garantieren“, meint ver.di-Bundesvorstandsmitglied Andreas Scheidt und fordert ein Umdenken bei den Verantwortlichen sowie eine vollständige Überarbeitung der Vorlage. Die Organisation der Wertstofferfassung müsse durch die öffentliche Hand erfolgen, Sortierung und Verwertung weiterhin in privater Hand verbleiben.

Die Rechte der Kommunen, so Scheidt weiter, seien im vorliegenden Entwurf auf ein Rügerecht geschmälert worden; von einem Durchgriffsrecht der Kommunen könne keine Rede mehr sein. Das öffentliche Vergaberecht werde nicht berücksichtigt und lediglich eine transparente Ausschreibungsplattform gefordert. Dabei hätte ein Rechtsgutachten im Auftrag des Landes Baden-Württemberg die Forderung nach kommunaler Organisationsverantwortung in der gemeinsamen Erfassung von Wertstoffen gestärkt und die Einwände des Ministeriums gegen eine von kommunaler Hand geführte Wertstofftonne widerlegt. Andreas Scheidt: „Die Gutachter stellen fest, dass Wertstoffe durch die kommunale Sammelverantwortung keinesfalls der Warenverkehrsfreiheit entzogen werden, da Sortierung und Recycling weiterhin ausgeschrieben werden. Damit wird das Argument wiederlegt, die kommunale Verantwortung sei nicht mit dem Europarecht vereinbar.“ Der nationale Gesetzgeber sei auch im Rahmen seines Gestaltungsermessens befugt, die gemeinsame Erfassung von Verpackungen und stoffgleichen Nichtverpackungen aus privaten Haushalten als Aufgabe der Daseinsvorsorge zu konzipieren.

Maßnahmen mit „lediglich Appellcharakter“

Für Katherina Reiche, Hauptgeschäftsführerin des Verbandes kommunaler Unternehmen (VKU), ist es ein Rätsel, warum der Gesetzgeber den dualen Systemen den Rücken stärkt: „Im letzten Jahr standen sie kurz vor dem Kollaps und erreichten bei Kunststoffverpackungen nur eine magere Recyclingquote von 20 Prozent. Wie kann einem intransparenten und ineffizienten System, das nachweislich seit Jahren seine Ziele verfehlt, die Sammlung, Sortierung und Verwertung dieser Stoffe vollständig übertragen werden?“ Die Kommunen erhielten lediglich einige wenige und zudem rechtlich kaum durchsetzbare Gestaltungsmöglichkeiten bei der Sammlung. Mit dem Arbeitsentwurf folge das BMUB in allen zwischen Kommunen und Systembetreibern strittigen Rechtsfragen der Position der dualen Systeme. Die Kommunen würden aus der Sammelverantwortung gedrängt.

Die geplanten Änderungen setzen aus VKU-Sicht außerdem keine nennenswerten Anreize, nachhaltiger mit Ressourcen umzugehen. Der Verband bemängelt seit Langem, dass die Verpackungsverordnung weder zu einem Rückgang von Verpackungen noch zu einer Steigerung der Recyclingquoten von Leichtverpackungen geführt habe. Die Definition der stoffgleichen Nichtverpackungen sei schwammig: Nur wenn diese leichter als fünf Kilogramm sind, sollen sie unter die Produktverantwortung fallen. Für Reiche ist das absurd: „Je größer und schwerer ein Erzeugnis ist und je mehr Ressourcen man für die Herstellung eines Produktes aufgewendet, umso eher entgeht man der Produktverantwortung. Fehlanreize sind vorprogrammiert.“ Die geplanten Maßnahmen mit dem Ziel, die Recyclingfähigkeit der Abfälle zu verbessern, hätten dabei lediglich Appellcharakter und seien keine Weiterentwicklung gegenüber dem Status quo. Von eindeutigen ökologischen Vorgaben, die Lehren aus 20 Jahren Verpackungsverordnung zieht und deren Nichteinhaltung sanktioniert ist, sei im Entwurf nichts zu sehen. Die neu einzurichtende Zentrale Stelle werde nur über die entsprechenden Verwertungseigenschaften informiert. Der VKU will sich vor diesem Hintergrund für die Rücknahme des Arbeitsentwurfs einsetzen.

Als Schritt in die richtige Richtung und Kompromiss zwischen Kommunen und privatwirtschaftlichen Organisationen hingegen wertet Michael Wiener, CEO Duales System Holding, den Entwurf. Und er dürfe jetzt nicht durch kleinliche Interessengegensätze zerredet werden. In die vollkommen falsche Richtung wiederum geht der Entwurf  nach Auffassung des Deutschen Landkreistages. Dass das Bundesumweltministerium von einer Stärkung der Kommunen spricht, ist Landrat Reinhard Sager unverständlich. Die Steuerungsmöglichkeiten der Kommunen seien zugunsten der Systembetreiber verwässert worden. Die Privatisierung der Hausmüllentsorgung werde weiter vorangetrieben und die Rechtsposition der Landkreise und kreisfreien Städte als Entsorgungsträger massiv eingeschränkt.

Pro Wertstoffgesetz – mit einer Reihe von Änderungen

Der bvse-Bundesverband Sekundärrohstoffe und Entsorgung e.V. begrüßt den Arbeitsentwurf, „der einen wichtigen Impuls für die Kreislaufwirtschaft gibt“, ausdrücklich. Das Wertstoffgesetz könne nach Auffassung einen wichtigen Beitrag dazu leisten, die Menge und die Qualität der aus Abfällen gewinnbaren Sekundärrohstoffe zu steigern. Allerdings müsse das Kunststoffrecycling im Mittelpunkt stehen. Für andere Stoffströme, insbesondere Stahl- und Metallschrotte, bestünden funktionierende Sammel- und Recyclingstrukturen. Nach wie vor würden jedoch noch mehr Kunststoffabfälle verbrannt als hochwertig recycelt, obwohl die deutsche Kunststoffrecyclingindustrie führend in der Welt sei. Das müsse sich mit dem Wertstoffgesetz ändern.

Begrüßt wird ebenfalls, dass der Arbeitsentwurf bei der Sammlung ein wettbewerblich organisiertes System vorsieht, welches deutliche Vorteile gegenüber einem kommunalwirtschaftlich organisierten System habe, und der Forderung nach einer neutralen Zentralen Stelle Rechnung getragen wurde. Für den Verband ist weiter entscheidend, dass das Wertstoffgesetz den Rahmen dafür bietet und sichert, dass für die mittelständischen Unternehmen der Entsorgungs-, Sekundärrohstoff- und Recyclingbranche ein fairer Marktzugang auf allen Wertschöpfungsebenen besteht, falls sichergestellt sei, dass die etablierten Strukturen der gewerblichen Sammlungen und der funktionierende Markt der Industrie-, Handwerk- und Gewerbeabfallentsorgung durch das Wertstoffgesetz nicht beeinträchtigt werden. Darüber hinaus sieht der bvse jedoch im Arbeitsentwurf relevante Kritikpunkte, die im Folgenden kurz skizziert sind:

■    Zur Eigentumsproblematik: Die Eigentumsfrage im Wertstoffgesetz sollte eindeutig zugunsten der privatrechtlichen Entsorgungs-/Recyclingunternehmen geregelt werden.
■    Zur Überlassungspflicht des Eigentümers: Im Wertstoffgesetz sollte auch eindeutig festgelegt werden, dass die privaten Haushaltungen und die vergleichbaren Anfallstellen Verpackungen und stoffgleiche Nichtverpackungen nicht an die Systembetreiber überlassen müssen.
■    § 2 Absatz 2 Nummer 1: Das Wertstoffgesetz sollte auf keine Geräte Anwendung finden, die unter das ElektroG fallen, da dies für die weitere Behandlung zur werkstofflichen und auch zur hochwertigen energetischen Verwertung sehr hinderlich wäre.
■    § 3 Absatz 9: Hinsichtlich der vorgeschlagenen Fünf-Kilogramm-Grenze für die stoffgleichen Nichtverpackungen sollte eine Absenkung auf zwei Kilogramm erfolgen.
■    § 3 Absatz 15: Da es keine Überlassungspflicht für die Verpackungen und stoffgleichen Nichtverpackungen an die Systembetreiber gibt, sollte § 3 Absatz 15 zu den vergleichbaren Anfallstellen gestrichen und das Wertstoffgesetz damit nur auf private Haushalte begrenzt werden.
■    § 6 Kennzeichnung: Um das Recycling zu fördern, sollte dieser Paragraf als Soll-Vorschrift gefasst werden.
■    § 16 Absatz 1: In Hinblick auf die Regelung des § 16 sollte nicht der jeweilige Systembetreiber für die Verwertung zuständig sein, sondern derjenige, der das Material sortiert.
■    § 17 Absatz 1 ist fehlerhaft, da er die energetische Verwertung nicht recycelbarer Sortierfraktionen außen vor lässt.
■    § 17 Absatz 2 Satz 3: Die gesammelte Menge sollte Basis der Quotenberechnung sein und nicht die lizenzierte. Das heißt, dass sowohl die lizenzierte Menge als auch die Menge der Branchenlösung nach § 8 des Arbeitsentwurfes in die Quotenberechnung einfließt.
■    § 17 Absatz 6 Anrechnung: Die Warenverkehrsfreiheit darf nicht eingeschränkt werden und vorgesehene Beschränkungen zu keiner Gefährdung der Versorgungssicherheit führen.
■    § 21: Verdeutlicht werden sollte, dass es ein Ziel dieses Paragrafen ist, Sekundärrohstoffe für die werkstoffliche Verwertung so zu generieren, dass diese in Industrie und Gewerbe als Ersatz von Primärrohstoffen Verwendung finden.
■    § 22 Absatz 7 Satz 2: Die Rüge sollte über die Zentrale Stelle als neutralem Filter erfolgen, damit insofern eine Transparenz und Überprüfbarkeit gewährleistet wird und mögliche willkürliche Rügen verhindert werden.
■    § 23: Es sollte verstärkt auf die Interessen der Sortier-und Verwertungsunternehmen abgestellt werden und darauf, dass die geregelte Vergabepflicht für Sammelleistungen auch auf die nachgefragten Sortierleistungen ausgedehnt wird.
■    § 23 Absatz 3: Bei der Vergabe von Sammelleistungen bei gemeinsamer Nutzung von Sammelbehältern für PPK sollten die Leistungen von öffentlich-rechtlichen Entsorgern und Systembetreiber nicht gemeinsam ausgeschrieben werden, sondern stattdessen die getrennte Ausschreibung der Leistungen erhalten bleiben.
■    § 23 Absatz 6: Die Zentrale Stelle sollte die Einzelheiten zur Ausschreibungsplattform, zum Ausschreibungsverfahren und zum Schiedsgerichtsverfahren in Anlehnung an die Regelungen der VOL festlegen, da die Regelungen der VOL allen Beteiligten bekannt sind.
■    § 25: Die Systembetreiber sollten entsprechend ihrer Marktanteile generell obligatorische, insolvenzfeste Sicherheiten für die bereits erbrachten und in der Zukunft durch Drittbeauftragte geleisteten/zu leistenden Leistungen stellen müssen.
■    § 26 Absatz 2 Nummer 2: Es sollte eindeutig sichergestellt sein, dass andere Marktteilnehmer, insbesondere Hersteller und Inverkehrbringer, die in der Zentralen Stelle vertreten sind, keinen Einblick in die Ausschreibungsvorgänge erhalten können.
■    § 29: Hinsichtlich der Besetzung der Zentralen Stelle fordert der bvse mindestens einen Sitz für die private Entsorgungswirtschaft sowie mindestens einen Vertreter der privaten Recyclingwirtschaft im Verwaltungsrat, mindestens zwei Sitze für die private Entsorgungswirtschaft sowie mindestens zwei Vertreter der privaten Recyclingwirtschaft im Beirat sowie die Mitarbeit im Kuratorium.

Darüber hinaus hat der bvse eigene Vorschläge zur Förderung der werkstofflichen Verwertung, § 21 Arbeitsentwurf des Wertstoffgesetzes, entwickelt.

Verfehlter ordnungspolitischer Ansatz

„Der Arbeitsentwurf zeigt eine zu erwartende Desillusionierung“, kommentiert die  Gemeinschaftsinitiative zur Abschaffung der dualen Systeme (GemIni) den Arbeitsentwurf: Das ökologische Ziel einer nachhaltigen Stoffstromwirtschaft ließe sich durch den ordnungspolitischen Ansatz des Bundesumweltministeriums nicht erreichen, die Erhaltung der Systembetreiber unter Übertragung neuer Aufgaben könne die strukturelle Fehlsteuerung der dualen Systeme nicht beseitigen. Ambitionierte Erfassungsmengen und Recyclingquoten seien mit den Systembetreibern nicht umzusetzen, „weil deren Eigeninteresse systembedingt auf das Erzielen von Wettbewerbsvorteilen gegenüber den konkurrierenden Systemen, nicht aber auf möglichst hohe Recyclingquoten gerichtet ist“. Der Arbeitsentwurf bestätige diese Befürchtung, „indem er die anspruchsvollen Recyclingquoten auch künftig auf die Lizenz- und nicht auf die Erfassungsmengen bezieht.“

GemIni prognostizierte bereits zum Eckpunktepapier, „dass das Ziel einer Berücksichtigung der Recyclingfähigkeit im Rahmen der Produkt- beziehungsweise Finanzverantwortung im Rahmen der Erhebung von Lizenzentgelten durch zehn konkurrierende Systeme nicht umsetzbar und kontrollierbar sein wird. Der Arbeitsentwurf bestätigt diese Erwartung durch den Verzicht auf eindeutige gesetzliche Vorgaben für die Bemessung der Lizenzentgelte.“ Zu den im Eckpunktepapier angekündigten verbesserten kommunalen Steuerungsmöglichkeiten erklärte die Initiative, „dies werde sich als der Versuch herausstellen, Placebos zu verabreichen“. Der im Eckpunktepapier enthaltene „Wünsch-Dir-was-Katalog“ würde im weiteren Verfahren „abgehobelt und begradigt“ werden, von den kommunalen Steuerungsmöglichkeiten in § 22 bliebe nichts Sub­stantielles übrig: „Bestätigt wird durch die Regelungen des Entwurfes, dass es zu der geforderten kommunalen Organisationsverantwortung für die Wertstofferfassung keine Alternative gibt. Es erweist sich als Illusion, die Organisationsverantwortung für die Wertstofferfassung den Systembetreibern zu übertragen, den Kommunen aber zugleich wirksame Steuerungsmöglichkeiten zu versprechen.“

Um das Ziel einer nachhaltigen Stoffstromwirtschaft umzusetzen, werde es nicht ausreichen, an einzelnen Regelungen des Arbeitsentwurfs zu feilen. Erforderlich sei vielmehr eine politische Grundsatzentscheidung, den verfehlten ordnungspolitischen Ansatz – Erhalt und Stärkung der dualen Systeme trotz erwiesener Ineffizienz und Fehlsteuerung – aufzugeben und dadurch den Weg in eine nachhaltige Stoffstromwirtschaft in Kooperation der kommunalen und privaten Entsorgungswirtschaft zu ermöglichen.

Foto: O. Kürth

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