Mantelverordnung: Der ganzheitliche Ansatz fehlt

Wann werden endlich bundeseinheitliche Regelungen in Kraft gesetzt, die das Recycling mineralischer Abfälle und den Einsatz von Recyclingbaustoffen fördern? Dieser Frage ging das Baustoff Recycling Forum/bvse-Mineraliktag am 1. und 2. März in München nach. Im Mittelpunkt stand hier das Planspiel zur Mantelverordnung, das im Januar startete. Und die Teilnehmer gaben sich verhalten optimistisch, dass das wichtige Thema vorankommt.   

Zu der Fachtagung konnten Matthias Moosleitner, Präsident des Baustoff Recycling Bayern e.V. (BR Bayern), und Eric Rehbock, Hauptgeschäftsführer des bvse-Bundesverband Sekundärrohstoffe und Entsorgung e.V., rund 200 Branchenakteure willkommen heißen. Ehrengast der Abendveranstaltung war Ministerialdirigent Dr. Johann Schachtner, stellvertretender Amtschef und Abteilungsleiter Industrie und Internationalisierung im Bayerischen Wirtschaftsministerium.

In seiner Ansprache bezeichnete Schachtner Herstellung und Einsatz von qualitätsgesicherten Recyclingbaustoffen als wichtigen Bestandteil des Umweltpaktes Bayern, um dem Entsorgungsnotstand bei mineralischen Abfällen entgegenzuwirken, und betonte hier die Bedeutung eines intensiven Dialogs und einer konstruktiven Zusammenarbeit zwischen dem Wirtschaftsministerium und den Wirtschaftsverbänden. Eric Rehbock begrüßte das, jedoch erwarte der Mittelstand mehr Rückendeckung von der Politik: Eine immer größer werdende Regulierungsdichte und eine Bevorzugung kommunaler Unternehmen mache es den kleineren und mittleren Unternehmen der Branche immer schwerer, sich zu behaupten. Trotz hoher qualitativer Verfügbarkeit, so BR Bayern-Geschäftsführer Stefan Schmidmeyer, lasse die Verwendung zertifizierter Recyclingbaustoffe immer noch zu wünschen übrig. Schachtner räumte in diesem Zusammenhang ein, dass es bei der öffentlichen Hand und in der Wirtschaft Akzeptanz-Barrieren gibt, die überwunden werden müssen.

Zielsetzung des Planspiels

Hauptthema der Fachtagung im NH Hotel München Ost war die Mantelverordnung und das am 20. Januar 2016 gestartete Planspiel zum 3. Arbeitsentwurf des Gesetzesvorhabens. Michael Heugel vom Bundesumweltministerium informierte über Inhalte und den Ablauf. Ziel des Planspiels ist die Überprüfung der Regelungen des 3. Arbeitsentwurfes auf ihre Rechtsfolgen, ihre Praxistauglichkeit und den mit ihnen verbundenen Erfüllungsaufwand.

Die Artikel 1 bis 4 sehen die Änderung der Grundwasserverordnung (Prüfwerte für das Einleiten und Einbringen von Stoffen im Sinne des Paragrafen 48 Absatz 1 Wasserhaushaltsgesetz), die Neuschaffung der Ersatzbaustoffverordnung (Anforderungen an den Einbau von mineralischen Ersatzbaustoffen in technische Bauwerke), die Änderung der Deponieverordnung (Zuordnung bestimmter mineralischer Ersatzbaustoffe zu den Deponieklassen 0 und I, Freistellung von Überprüfungen und Kontrollen) und die Neufassung der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung (unter anderem Neustrukturierung, Aktualisierung, methodenspezifische Prüfwerte, Anforderungen an das Auf- und Einbringen von Materialien) vor. Begleitet wird das Planspiel von Forschungs- und Entwicklungsvorhaben im Rahmen des Umweltforschungsplans (Ufoplan) zu Recyclingbaustoffen, Bodenmaterial und Baggergut. Der Planspiel-Projektrat setzt sich aus Vertretern von Wirtschaft, Verbänden, Forschung, Technik, Ministerien, Behörden, Prüflaboren, Ingenieurbüros etc. zusammen.

Konzeption des Planspiels

■    Strukturierter Dialog mit einem Wechsel von Kleingruppen und Plenum anhand repräsentativer Fallbeispiele
■    Akteure entlang der Lieferkette: Bauherren, Bau- und Abbruchunternehmen, Betreiber von Aufbereitungsanlagen, Baustoffhändler, Behörden und Gutachter
■    Gruppierung der Materialen: nach Recyclingbaustoffen, Bodenmaterial, Baggergut; nach Aschen und Schlacken sowie Gleisschotter
■    Zwei Planspieltage für die Simulation der Lieferkette in Bezug auf die beiden Materialgruppen und ein Planspieltag für die Diskussion der zu erwartenden Stoffstromverschiebungen.

Der erste Spieltag

Am ersten Planspieltag 20. Januar nahmen 60 Akteure entlang der Lieferkette teil, die sich in die Gruppen Bauschutt, Bodenaushub und Task Force mit jeweils einem Moderator sowie Dokumentaristen aufteilten. Vier Fallbeispiele wurden simuliert: Bauschutt im Hochbau mit mobiler Aufbereitungsanlage, Bauschutt im Hochbau mit stationärer Aufbereitungsanlage, Bodenaushub bei einem privaten Bauvorhaben, Bodenaushub bei einem Linienbauwerk. Dazu wurden Probenahmen und -analysen, die Güteüberwachung sowie behördliches Handeln durchgespielt. Folgende Aufgabenstellungen sind dabei übergeordnet:

■    Bedeutung und Abgleich von Begrifflichkeiten innerhalb und zwischen den einzelnen Teilen der Mantelverordnung
■    Sachgerechte Verteilung der Verantwortlichkeit zwischen Bauherr/Eigentümer und Bauunternehmer
■    Bedürfnis für eine Regelung der Vorerkundung von Bauwerken vor dem Abriss
■    Harmonisierung der Probenahme- und Analysemethoden zwischen Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung (BBodSchV), Ersatzbaustoffverordnung (EBV), Deponieverordnung (DepV) unter Vermeidung von Doppelbeprobungen
■    Präzisierung der Anforderungen an Probenahme und -analyse (in Bezug genommene DIN-Normen, Probenanzahl etc.)
■    Angemessener Aufwand für die Güteüberwachung (EBV) und die Dokumentations- und Anzeigepflichten (EBV und BBodSchV)
■    Datengrundlagen für Einbau-/Einbringungsparameter, insbesondere Grundwasserabstand und Gebiete mit erhöhten Schadstoffgehalten, und Praktikabilität der Ausnahmeregelungen für Verfüllungen in Gebieten mit erhöhten Schadstoffgehalten
■    Gewährleistung einer ausreichenden Einbindung der zuständigen Behörden
■    Erforderlichkeit von Übergangsregelungen.

Die Akteure sind gefordert, eine Datengrundlage zur Identifizierung der für das Planspiel relevanten Parameter (Materialarten, Materialeigenschaften, Untersuchungsumfang, Grenz- und Schwellenwerte, zulässige Einbauweisen etc.) zu ermitteln und mit der geltenden Rechts- und Erlasslage in ausgewählten Bundesländern sowie des 3. Arbeitsentwurfs der Mantelverordnung zu vergleichen und gegenüberzustellen (Synopse). Zur Aktualisierung der Datengrundlagen für Recyclingbaustoffe müssen verfügbare Messdaten (WF 2-Eluate) bei Ländern und Verbänden abgefragt werden.

Um die Datengrundlagen für Bodenmaterial zu erweitern, sind Rückstellproben (Feststoffgehalte und WF 10-Eluat) zu beschaffen und mit WF 2-Eluat-Messungen zu ergänzen. Im Anschluss daran gilt es, eine Folgenabschätzung abzugeben – eine Analyse der zu erwartenden Stoffstromverschiebungen nach dem „Stoffstromkaskadenmodell“ des Wirtschaftsforschungs- und Beratungsunternehmens Prognos AG: Kapazitiver Ansatz auf der Grundlage definierbarer Marktpotenziale für die jeweiligen Verwertungsoptionen, dabei Stufenfolge der Verwertungsoptionen in Abhängigkeit von der Materialqualität (beste, mittlere und niedrige Qualität). Am Ende steht die Ermittlung des Erfüllungsaufwands für Bürger, Wirtschaft und Verwaltung. Und das relativ zum Status quo der geltenden Rechts- und Erlasslage sowie Datengrundlagen. Die Formel lautet: Aufwand je Fall (Lohnersatz + Zeitaufwand + Sachaufwand) x Fallzahl pro Jahr (Zahl der Normadressaten/Häufigkeit pro Jahr) = Erfüllungsaufwand je Vorgabe beziehungsweise Prozess pro Jahr. Vorgesehen sind noch zwei Planspieltage. Auf dem Programm stehen „Mineralische Ersatzbaustoffe aus der Fe/NE-Metallproduktion“, „Mineralische Ersatzbaustoffe aus Müllverbrennungsanlagen/Kraftwerken“ und „Gleisschotter“. Danach folgt eine Sitzung des Projektrats.

„Zu Risiken und Nebenwirkungen fragen Sie Ihr Labor“

Jürgen Weber und Michael von Malottky (beide bvse/BR Bayern) schilderten im Anschluss ihre Eindrücke vom ersten Planspieltag und welche Erkenntnisse die

Entsorgungsbranche bereits gewonnen hat. So werden die unterschiedlichen Probennahme- und Analyseverfahren als verwirrend empfunden. Sie müssten dringend harmonisiert werden. Zu nennen sind die LAGA PN 98 für Verfüllung, die LAGA PN 98 für Deponierung, die DIN EN 932-1 für mineralische Ersatzbaustoffe (Recycling), das Schüttelverfahren W/S 10:1 (Deponierung), Schüttelverfahren W/S 2:1/Säulenschnelltest (Verfüllung) und das Schüttelverfahren W/S 2:1/Säulenschnelltest/ Säulenversuch (Recycling). „Zu Risiken und Nebenwirkungen fragen Sie Ihr Labor“, merkten die Referenten spitzfindig an und kritisierten zugleich die aus den verschiedenen Verfahren resultierenden Rechtsunsicherheiten: Wie sieht es mit der Haftung aus und wer ist verantwortlich, wenn Material falsch eingebaut wird? Wo darf Material rechtssicher hin und gilt das in allen Bundesländern gleichermaßen? Es fehlt an einheitlichen Vollzugsgrundlagen, urteilten Weber und von Malottky. Die Begriffe Inverkehrbringer, Produzent, Hersteller, Grundwasser und Schichtenwasser seien zudem nicht klar definiert.

Der Vortrag reflektierte des Weiteren die Deponierungssituation in Deutschland bei mineralischen Abfällen. Gerade in Bayern ist der Entsorgungsnotstand akut. Nach der jüngst veröffentlichten „Bedarfsprognose für Deponien der Klasse 0, I und II“ des Landesumweltamtes Bayern werden im Freistaat jährlich 25 Millionen Tonnen Böden in Gruben, Brüchen und Tagebauen verwertet. Davon vier Millionen Tonnen Z1.1 und Z1.2 und 0,2 Millionen Tonnen Z2 belastete Böden. Bei Z1.1 und Z1.2 Böden könnten es aber auch über zwölf Millionen Tonnen sein. Vier Millionen Tonnen Böden mit einer Belastung Z1.1 und Z1.2 werden auf Deponien der Klasse 0 entsorgt und 0,2 Millionen Tonnen mit einer Belastung größer/gleich Z2 auf Deponien der Klassen I und II. 20 bis 50 Prozent werden demnach nicht mehr in Gruben, Brüchen und Tagebauen verfüllt. Jedes Jahr werden circa 80 Millionen Tonnen Kies abgebaut, davon über 50 Prozent im Trockenabbau. Es werden also über 30 Millionen Tonnen Verfüllmaterial benötigt.

In Bayern liegt die Baustoff-Recyclingquote bei 60 Prozent. Rund 5,5 Millionen Tonnen Recyclingbaustoffe werden jährlich hergestellt. 8,2 Millionen Tonnen Bauschutt (30 Prozent) werden verfüllt und 0,8 Millionen Tonnen (weniger als zehn Prozent) auf Deponien beseitigt. 20 bis 30 Prozent der bisher erzeugten Recyclingbaustoffe können nicht mehr verwertet werden und müssen auf Deponien der Klasse 0 beziehungsweise I abgelagert werden. Das sind eine bis 1,5 Millionen zusätzliche Jahrestonnen. Dabei ist die Dunkelziffer für Bauschutt noch nicht berücksichtigt. Aktuell gibt es in Bayern 256 Deponien der Klasse 0 (RVg 35.442, RVa 27.430), elf Deponien der Klasse I (RVg 5.609, Rva 3.680), fünf Deponien der Klasse I/II und 27 Deponien der Klasse II (RVg 10.115, Rva 3.255). Das ausgebaute Restvolumen für Deponien der Klasse 0 könnte in drei Jahren erschöpft sein. Für die Genehmigung neuer Deponien der Klasse 0 ist ein gesellschaftliches Umdenken erforderlich.

„Das versteht kein Mensch“

Nach Einschätzung von Ministerialrat Otto Bischlager vom Bayerischen Staatsministerium für Umwelt könnten mit der Mantelverordnung erheblich mehr mineralische Abfallmengen auf Deponien der Klasse 0 abgelagert werden, was die Schaffung von zusätzlichem Deponierraum im Freistaat bedingen würde. Das Bayerische Umweltministerium rechnet bei einer Änderung des Rechtsrahmens damit, dass sich das Jahresaufkommen ab 2018 um 6,5 Millionen Kubikmeter (Durchschnittswert) erhöht. Laut der „Bedarfsprognose für Deponien der Klassen 0, I und II“ verfügt Bayern unter Annahme gleichbleibender Entsorgungsmengen im Prognosezeitraum bis 2025 über ausreichend Deponiekapazitäten. Aufgrund regional unterschiedlicher Verteilung der vorhandenen Deponiekapazitäten kann in einzelnen Regierungsbezirken der Rückgriff auf bislang anderweitig genutztes oder nicht ausgebautes Deponievolumen erforderlich werden. Vereinzelt kann auch neues Deponievolumen notwendig werden, heißt es in dem Bericht.

In der Podiumsdiskussion vor der Mittagspause waren die Teilnehmer diesbezüglich einer Meinung, dass die Schaffung von Deponieräumen schwierig sei. Solche Vorhaben würden zumeist heftigen Widerstand bei den Anwohnern hervorrufen und andauernde juristische Klagen nach sich ziehen. Mineralische Abfälle zu hundert Prozent einer Wiederverwertung zuzuführen und im Kreislauf zu halten, sei dabei Wunschdenken. Das werde nicht gelingen, so der Tenor. Unbelastete Materialien sollten auch in Zukunft unter Berücksichtigung der unterschiedlichen geologischen Gegebenheiten in Deutschland verfüllt werden dürfen. Für Kopfschütteln sorgten hier die Erfahrungen eines Unternehmers im Publikum mit der Verfüllung von Z1.1 Materialien nach behördlichen Auflagen: „Wenn es regnet, darf ich es nicht verfüllen. Wenn es trocken ist, darf ich es. Das versteht kein Mensch.“ Das Planspiel zur Mantelverordnung – auch hier herrschte weitgehend Einigkeit – lasse keinen ganzheitlichen Ansatz erkennen. Es verliere sich in Begriffsdefinitionen und beschäftige sich nicht mit den Auswirkungen. Ein Teilnehmer verglich die Spielszenarien mit dem „Bau eines Autos, für das es keine Straße gibt“. Dabei seien die Entsorgungswege ohnehin schon sehr lang geworden.

Nach Stand der Technik

Den zweiten Tagungsschwerpunkt bildeten Aufbereitungstechniken und Anwendungsgebiete für Recyclingbaustoffe und Boden-RC-Gemische. Dr.-Ing. Dirk Heyer vom Zentrum Geotechnik an der Technischen Universität München stellte hier Forschungsarbeiten seines Hauses zu den Einsatzmöglichkeiten von güteüberwachten Recyclingbaustoffen und Boden-RC-Gemischen im Erd- und Tiefbau vor. So kann nach Stand der Technik aufbereiteter Bauschutt qualifiziert im Erdbau verwendet werden. Die Verdichtungseigenschaften von Böden mit Fremdbestandteilen und von Recyclingbaustoffen sind den Erkenntnissen zufolge in der Regel mit natürlichen Böden vergleichbar und erfüllen die Anforderungen der ZTV E-StB 09. Fremdbestandteile (RC-Anteil) stellen bei Boden-RC-Gemischen vielfach eine mechanische Bodenverbesserung des Grundmaterials Boden dar. Eingesetzt werden können Boden-RC-Gemische zum Beispiel beim Bau von Lärmschutz- und Sichtschutzwällen oder Verkehrsdämmen, für mechanische Bodenverbesserungen, Hinterfüllungen (Baugruben und Gräben), Gabionen, Sickerschichten (insbesondere für Recyclingbeton) und vieles mehr.

Prof. Dr.-Ing. habil. Anette Müller vom IAB – Institut für Angewandte Baustoffe in Weimar stellte in ihrem Vortrag „Leichtgranulate aus Mauerwerksabbruch – Reduktion von Sulfatgehalten?“ fest, dass Recyclingbaustoffe aus Mauerwerkbruch hohe, stark schwankende Sulfatgehalte aufweisen. Bei einer stetigen Zunahme der Verwendung von Gipsbaustoffen im Hochbau fehlen Techniken zur Abtrennung von Gips, wie er in Putzen enthalten ist. Nasse Sortiertechniken und die sensorgestütze Sortierung zur Abtrennung von Gips sind dabei nur bedingt geeignet. Lediglich grobe Korngemische sind sortierbar; die Rückgewinnung von Gips ist kaum möglich. Als Alternative bietet sich ein thermisches Verfahren an, das vom IAB entwickelt wurde und vom Labor- in den Pilotmaßstab (Bau einer Demonstrationsanlage) übergehen soll: Gips wird in Calciumoxid und Schwefelmonoxid zerlegt. Als Hauptprodukt lässt sich eine leichte Gesteinskörnung (Aufbaukörnung) ähnlich Blähton gewinnen. Aus der Rauchgaswäsche des Verfahrens fällt Rauchgasentschwefelungsgips an. Das gesamte Kornband ist als Rohstoff einsetzbar.

Die Voraussetzungen sind gegeben

Das Baustoff Recycling Forum/bvse-Mineraliktag beschäftigte erneut, wie sich die Akzeptanz für Recyclingbaustoffe steigern lässt. So berichtete (Heinrich Feeß GmbH & Co. KG, Kirchheim/Teck), dass man in der Schweiz viel unbefangener mit dem Thema umgeht. Die Behörden dort machen schon seit Jahren in den Ausschreibungen für Bauvorhaben der öffentlichen Hand die Verwendung von Recyclingbeton zur Bedingung. In Deutschland hingegen gibt es immer noch starke Vorbehalte, werden Recyclingbaustoffe oft explizit ausgeschlossen. Am Beispiel eines Straßenbau-Pilotprojekts im Nürnberger Hafen zeigte Marco Daume (SöR Servicebetrieb öffentlicher Raum Nürnberg), wie schwer sich die Behörden aufgrund der unausgegorenen gesetzlichen Rahmenbedingungen – keine einheitlichen und eindeutigen Regelungen – damit tun, Recyclingbaustoffe in ihren Bauvorhaben einzusetzen.

Dabei sind nach den Erläuterungen von Dr. Matthias Peine (Pauly Rechtsanwälte, Köln) Recyclingbaustoffe Primärbaustoffen gleichgestellt, weshalb die Ausschreibungen zu Bauvorhaben der öffentlichen Hand grundsätzlich neutral gefasst werden müssen. Ist dies der Fall, dürfen Recyclingbaustoffe nach der Wahl des Auftragnehmers verwendet werden. Allerdings wird auf der Verwertungsebene die Verwendung von Recyclingbaustoffen in der Regel nicht gefördert. Es gibt keine „Pluspunkte“, so der Referent. Abzuwarten bleibt, ob sich dies mit Inkrafttreten des neuen Vergaberechts am 16. April 2016 ändert. Die Voraussetzungen dafür sind laut Matthias Peine eindeutig gegeben.

Foto oben: O. Kürth
Fotos: Fotos: Marc Szombathy

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