Der Sachverständigenrat bilanzierte die deutsche Abfallwirtschaft
Am 10. Mai 2016 überreichte SRU-Vorsitzender Prof. Dr. Martin Faulstich an Bundesumweltministerin Barbara Hendricks ein Gutachten mit dem Titel „Impulse für eine integrative Umweltpolitik“. Dieses letzte Gutachten des scheidenden Sachverständigenrates (SRU) für Umweltfragen bewertete auch die Bemühungen, Ansätze und Erfolge der Bundesregierung zur Entwicklung der deutschen Abfallwirtschaft und einer europäischen Kreislaufwirtschaft. Die Bilanz fiel verhalten aus.
Die deutsche Abfallpolitik greift auf erfolgreiche Strategien wie getrennte Erfassung, technische Aufbereitung und Gewinnung von Rezyklaten für die Märkte zurück. Allerdings sind mögliche Innovationssprünge in Richtung einer Kreislaufwirtschaft zukünftig eher bei Planung sowie Herstellung von Produkten und damit außerhalb der Abfallpolitik zu erwarten. Denn die Verringerung des Rohstoffverbrauchs hängt mit einer Veränderung von Konsum- und Lebensstilen zusammen. Doch während für abfallwirtschaftlichen Fragen ein bewährtes rechtliches Steuerungsinstrumentarium existiert, bleiben jenseits des Abfallrechts mögliche Steuerungsmethoden fraglich: Während weiche Instrumente, die informieren und auf Eigenverantwortung setzen, breite Akzeptanz bei wirtschaftlichen Akteuren finden, werden ordnungsrechtliche Instrumente wie Ökodesign-Vorschriften oder Ansätze zur Kosteninternalisierung wie Ressourcenbesteuerung oder erweiterte Produzentenverantwortung durchweg kontrovers diskutiert.
Vom Vorreiter zum Wächter des Status quo?
Dabei gehört Deutschland in Europa bekanntermaßen seit längerem zu den Vorreitern beim Aufbau einer Kreislaufwirtschaft und gilt im internationalen Vergleich als vorbildlich. Hierzulande ist das abfallrechtliche Instrumentarium zur Erschließung wirtschaftlicher Potenziale bereits vielfach schon ausgeschöpft, sodass der Blick auf Innovationen in Produktdesign und Produktverantwortung gerichtet werden kann. Die nächsten Ziele lauten möglichst langlebige Produkte, wiederverwertbare Komponenten oder Recycling hochwertiger Rohstoffe. In der EU wurde hingegen noch nicht einmal die Politik der ersten Generation konsequent umgesetzt.
Dennoch konnte bei der Vorbereitung des Kreislaufwirtschaftspakets 2014 Deutschland als Vorreiterland mit der damals sehr engagierten Europäischen Kommission keine Allianz bilden. Denn die Kommissionsvorschläge trafen auf deutliche, zum Teil gut nachvollziehbare, fachliche Kritik aus dem Bundesumweltministerium und dem Bundesrat. Besondere Skepsis schlug den Recyclingvorgaben entgegen, da die geplanten Recyclingquoten aus dem Anlageninput abzüglich Umwandlungs- und Sortierverlusten errechnet werden sollten. Bei dieser Berechnungsmethode hätte Deutschland deutlich geringere Quoten vorzuweisen gehabt, weshalb das Bundesumweltministerium die technische Erreichbarkeit und die ökologische Sinnhaftigkeit bezweifelte und die Recyclingquoten ablehnte. Andernfalls – so der Sachverständigenbeirat – hätte sich die Chance einer Europäisierung der vergleichsweise anspruchsvollen deutschen Abfallpolitik ergeben können. Das Bundesumweltministerium bezeichnete es auch als „illusionär“, europaweit auf die Einhaltung eines prozentualen Anteils an deponierten Abfällen hinzuwirken. Und hielt qualitative Ziele, die die Anforderungen an Deponiegut definieren, für sinnvoller. Alle Mitgliedstaaten sollten die in der geltenden [Deponie-]Richtlinie gesetzten Ziele für 2020 erreichen können.
Chance zur politischen Allianz verfehlt?
Als im Februar 2015 die neu gewählte Europäische Kommission das Kreislaufwirtschaftspaket zurückzog, opponierte das Bundesumweltministerium – ein Richtungswechsel gegenüber der vorherigen, sehr kritischen bis ablehnenden fachlichen Positionierung. Ein recht unvermittelter Richtungswechsel, wie der Sachverständigenrat hervorhebt: „Die naheliegende Chance für eine fachlich vorbereitete und auch auf der politischen Ebene frühzeitig und hochrangig entwickelte Allianz für eine Europäisierung anspruchsvoller abfallpolitischer Ziele zwischen Deutschland, anderen Vorreiterländern wie Österreich oder Belgien und der Europäischen Kommission wurde damit auf beiden Handlungsebenen verpasst.“
Auch im Jahr 2015 hielt sich Deutschland in der Debatte um den revidierten Kommissionsvorschlag politisch zurück und überließ anderen Akteuren wie Mitgliedstaaten und EU Parlament das Feld. Somit bleibt der Gesamteindruck einer ambivalenten Positionierung der Bundesregierung in der europäischen Abfallwirtschaftspolitik: zwischen politischer Unterstützung auf der einen und einer am Status quo orientierten, fachlichen Haltung auf der anderen Seite. Eine auch öffentlichkeitswirksam in der EU kommunizierte Strategie, wie die durchaus erfolgreiche deutsche Abfallpolitik europäisiert und zugleich national weiterentwickelt werden kann, sei wenig erkennbar. Das neue Paket zur Kreislaufwirtschaft bietet aktuell nun eine zweite Chance mitzugestalten, wie der Kreislaufwirtschaftsgedanke europaweit Anwendung finden wird. Bei allem fachlichen Diskussionsbedarf bieten die Absichtserklärungen im Aktionsplan des Kreislaufwirtschaftspaketes 2015 für Deutschland die Chance, aktiv, öffentlich und in Allianz mit anderen Vorreiterländern für eine wirkungsvolle Umsetzung zu sorgen.
Auf dem Weg zum Vorreiter?
Die Schwerpunkte des EU-Kreislaufwirtschaftspakets 2015 liegen auf Produktpolitik, Ressourceneffizienz und Kreislaufwirtschaft, durch die Produkt- und Abfallpolitik aufeinander abgestimmt werden müssen. Die Ökodesign-Richtlinie 2009/125/EG liefert Vorgaben für Lebensdauer und Reparaturfähigkeit, Recyclingfähigkeit, Schadstoffarmut sowie Qualität und Quantität der eingesetzten Rohstoffe. Das würde staatliche Eingriffe in die Produktpolitik erforderlich machen, die auf Vorbehalte seitens der Industrie stoßen: Ökodesign dürfe „sich nicht durch die Hintertür zu einem Instrument umfassender staatlicher Produktionslenkung entwickeln“ und die Richtlinie müsse „mit Augenmaß“ ohne Ausdehnung auf Rohstoffaspekte oder weitere Produktgruppen vorangebracht werden. In Deutschland eröffnen erste Initiativen eine zweite Generation einer Kreislaufwirtschaftspolitik, die über die reine Abfallpolitik hinausgeht. Dazu gehören das Deutsche Ressourceneffizienzprogramm und seine Weiterentwicklung ProgRess II. Auch ist die Einführung eines neuen Indikatoren- und Zielsystems vorgesehen, das den Ersatz von Primärrohstoffen durch Sekundärrohstoffe widerspiegelt, deren Anteil nach Ansicht des Bundesumweltministeriums „langfristig gesteigert“ werden soll. Allerdings soll die Realisierung vor allem über informatorische und eigenverantwortliche Instrumente erreicht werden. Erfreuliche Aussichten könnte auch die im Elektro- und Elektronikgerätegesetz 2015 vorgesehene Behandlungsverordnung versprechen, falls zusätzliche realisier- und messbare Ziele für die qualitative und quantitative Rückgewinnung von Wertstoffkomponenten enthalten wären: Dies könnte positive Auswirkungen auf die Produktgestaltung haben. Und schließlich besitzt auch die öffentliche Beschaffung von innovativen Produkten und Dienstleistungen mit einem geschätzten Umfang von 13 Prozent des Bruttoinlandsproduktes erhebliches Potenzial, um umweltfreundliche Innovationen zu fördern.
Die Diskussion ist neu eröffnet
Obwohl Deutschland hinsichtlich Abfallwirtschaft in vielfacher Hinsicht als technisch und ökonomisch führend gilt, erscheint die Haltung der Bundesregierung gegenüber der EU-Kreislaufwirtschaftspolitik eher defensiv. Der Sachverständigenrat empfiehlt dem Bundesumweltministerium, eine aktivere Vorreiterpolitik für eine europäische Kreislaufwirtschaft zu entwickeln, zumal die Diskussion um deren Neuausrichtung mit dem aktuellen Vorschlag zum Kreislaufwirtschaftspaket neu eröffnet ist. Notwendig seien
■ eine eigene Vision, wie sich die nationale und europäische Kreislaufwirtschaft bis 2030 entwickeln sollte, sowohl im Hinblick auf den erneuten Legislativvorschlag der Europäischen Kommission als auch auf eine Erweiterung der Agenda jenseits der bisherigen abfallrechtlichen Instrumente,
■ die Integration von „Design-für-Ressourcenschonung-Aspekten“ in die Durchführungsmaßnahmen der Ökodesign-Richtlinie voranzutreiben,
■ die frühzeitige, aktive und öffentliche Kommunikation der deutschen Ansätze von Kreislaufwirtschaft auf europäischer Ebene und
■ die rechtzeitige Bildung und Stärkung innovationsorientierter Allianzen für eine anspruchsvolle Kreislaufwirtschaft in der EU.
Auch auf nationaler Ebene seien die Handlungspotenziale der Bundesregierung bei Weitem nicht ausgeschöpft. Und es sei zu bezweifeln, ob die sehr guten Handlungsansätze nur mit „weichen“ Instrumenten der Netzwerkbildung, der Innovationsförderung und des Know-how-Transfers einen Qualitätssprung in der Ressourcenproduktivität erreichen können.
Das Gutachten steht unter www.umweltrat.de/SharedDocs/Downloads/DE/01_Umweltgutachten/2016_Umweltgutachten_HD.pdf?__blob=publicationFile zum Download bereit.
Foto: monticellllo / fotolia.com
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