Nordische Länder im Aufwärtstrend – In der Abfallwirtschaft ist noch viel zu tun

Seit der Jahrtausendwende haben sich die Recyclingquoten der nordischen Länder um rund zehn bis 20 Prozent erhöht, sodass im Jahr 2016 Schweden, Dänemark, Finnland, Norwegen und Island Quoten zwischen 33 und knapp 50 Prozent erreichten, aber damit unter den EU-Zielen für 2020 lagen. Um die Vorgaben von 65 Prozent im Jahr 2035 zu erfüllen, sind länderspezifische Steigerungen in Höhe von 16 bis 32 Prozent vonnöten. Wie diese realisiert werden könnten, hat jetzt eine Studie im Auftrag des Nordischen Ministerrates untersucht.

Die Åland Inseln: Nicht nur Getrenntsammlung verbesserungswürdig

Die „Analyse der nordischen Regelungsrahmen und ihre Auswirkungen auf Abfallverhinderung und Recycling“ hat darüber hinaus auch Åland Inseln, die Färöer Inseln und Grönland untersucht. Dabei meldeten die Åland Inseln 2014 eine rund 51-prozentige Recyclingquote, die insbesondere auf der Erfassung von Papier und Pappe, Lebensmittelabfällen, Metallen, Holz und Glas beruht.

Seit 1950 besteht hier ein Pfandsystem für Getränkebehälter und seit 1996 eine Deponiesteuer. 2006 wurde die Erweiterte Produzenten-Verantwortlichkeit eingeführt und 2010 ein neuer Abfallplan verabschiedet, der für das Jahr 2020 Ziele von 60 Prozent für Recycling, 30 Prozent für Abfallverwertung und eine 10-Prozent-Deckelung für Deponierungen festschreibt. Kurze Transportwege und der erfolgreiche Export fester recycelbarer Abfälle schlagen bei Åland positiv zu Buche, während die Verbrennung von Kunststoffen, die ausbaufähige Getrenntsammlung und Behandlung von Lebensmittelabfällen sowie eine mangelnde anaerobe Vergärung als verbesserungswürdig gelten.

Dänemark: Verbrennungskapazitäten sollten vermindert werden

In Dänemark wurden von annähernd 350.000 Tonnen an Haushaltsabfällen knapp 150.000 Tonnen verbrannt und rund 70.000 Tonnen trocken aufbereitet. Von etwas über 1,5 Millionen Tonnen an haushaltsähnlichen Abfällen gingen rund 510.000 Tonnen in die Verbrennung, während rund 750.000 Tonnen an trockenen Abfällen recycelt wurden. Etwa 40 Prozent der Haushaltsabfälle bestehen aus Organik, rund 15 Prozent aus Papier, während sich Glas, Metalle, Kunststoff und Pappe im einstelligen Bereich bewegen. Auch Dänemark hat schon früh eine Reihe von Gesetzen erlassen beispielweise für Steuern auf Verpackungen und Rohstoffe (1978), auf Deponierung und Verbrennung (1986/87) und auf Gewerbeabfälle (1987), für das Verbot der Deponierung brennbarer Abfälle (1997), für Verpackungsrecycling (2006) und für eine Erweiterte Produzenten-Verantwortlichkeit (2005 ff). Zu den zukünftigen Herausforderungen zählen – trotz hoher Recyclingrate und einem gut organisierten Abfallwirtschaftssystem – eine verbesserte Abdeckung und Qualität der Sammlung von recycelbaren Abfällen aus Haushalten. Die erhobenen Gebühren sollten für Anreize zur Verbesserung von Recyclingsystemen wie beispielsweise für neue Wiegesysteme eingesetzt werden können. Außerdem sollten die Verbrennungskapazitäten – die höchsten in den nordischen Ländern – heruntergefahren werden, um zu verhindern, dass die hohen Reservekapazitäten dazu verleiten, recycelbare Abfälle zu verbrennen statt wiederzugewinnen.

Die Färöer Inseln: Nationale Abfallstrategie fehlt

Die Datenerfassung zu Abfällen der Färöer Inseln setzte erst mit dem Jahr 2012 ein und ist unzureichend. Zwei Abfallwirtschaftsgesellschaften sind für die Sammlung von Haushaltungsresten verantwortlich: Kommunala Brennistøðin für die Hauptstadt Tórshavn und Interkommunali Renovatiónsfelagsskapurin L/F (IRF) für die übrigen 29 Gemeinden. Durch Ausbau der Verbrennungskapazitäten kann Restmüll im Lande entsorgt werden. Im Jahr 2016 gingen die gesammelten circa 50.000 Tonnen an Abfällen zu zwei Dritteln in die thermische Verwertung, während der Rest zu gleichen Teilen deponiert und recycelt wurde. Dabei wurden etwa sechs Tonnen an Metallen und 1,5 Tonnen Papier und Karton gewonnen und exportiert. Die Recyclingquote lag 2016 bei 16 Prozent. Seit 1995 gilt eine Durchführungsverordnung zur Abfallbewirtschaftung und seit 2007 eine solche für Pfand auf Einweg-Verpackungen wie Glas, Aluminium und Kunststoffe, die eine 90-prozentige Rückgabe-Rate bewirkt. Für Gewerbeabfälle, die IRF einsammelt, werden Gebühren erhoben. Eine dezidierte Recyclingindustrie existiert aber ebenso wenig wie eine nationale Abfallstrategie, die Recyclingziele vorschreibt. Und das, obwohl die Rechtsprechung für die Färöer Inseln – auch als Nicht-EU-Land – einen nationalen Plan zur Abfallbewirtschaftung vorschreibt.

Finnland: Verbrennungs-Überkapazitäten riskiert

Die 311 finnischen Städte sind für die Entsorgung der Haushaltsabfälle zuständig, wobei die Sammelaufgaben fast vollständig ausgelagert werden. Ein nationaler Abfallwirtschaftsplan aus dem Jahr 2017 gibt die Ziele bis 2023 vor und wird durch regionale Pläne teilweise umgesetzt. 2016 fielen rund 275.000 Tonnen an Haushaltsabfällen an, wovon circa 150.000 Tonnen thermisch entsorgt und circa 80.000 Tonnen recycelt wurden. Die Deponierung, die um die Jahrtausendwende noch an die 150.000 Tonnen betrug, ist bis auf wenige tausend Tonnen geschrumpft. Den Angaben nach liegt die Recyclingquote bei knapp 45 Prozent. Im Jahr 2015 bestand der finnische Entsorgungsanlagen-Park aus 61 Biogas-, 199 Kompost-, neun Müllverbrennungs- und 25 Co-Verbrennungs-Anlagen, 113 Deponien für unbelastete Abfälle, 40 für inerte und 34 für belastete Stoffe, sowie 73 Kraftwerke, die industrielle Nebenprodukte und Abfälle verstromen. Eine Hochtemperatur-Verbrennungsanlage hat sich auf Sondermüll spezialisiert.

Maßnahmen zur Mülltrennung gibt es seit den 1930er Jahren. Sie wurden mittlerweile durch ein Pfandsystem für Getränkebehälter, die Einführung von Abfallgebühren, eine Deponieabgabe, durch ein System zur Erweiterten Produzenten-Verantwortlichkeit und ein Verbot der Deponierung von Bioabfällen ergänzt. Zurzeit regelt ein zweiter nationaler Plan für die Jahre 2017 bis 2023 die Abfallwirtschaft. Allerdings trägt sich die getrennte Sammlung von Tür zu Tür für Bio- und andere recycelbare Abfälle nicht finanziell und wird daher nicht flächendeckend angeboten, sondern muss durch Bringstationen komplettiert werden.

Die Tür-zu-Tür-Sammlung funktioniert ausschließlich für Mischabfälle. Auch bietet das gegenwärtige System der Erweiterten Produzenten-Verantwortlichkeit zu wenig Anreize für entsprechende Organisationen, weitere zusätzliche Rezyklate zu sammeln, wenn die Zielquote erreicht ist. Und obwohl die – in der letzten Dekade versechsfachte – Verbrennungskapazität mit dem nationalen Plan übereinstimmt, konterkariert sie die Anforderungen einer 65-prozentigen Recyclingquote und riskiert Überkapazitäten.

Grönland: Das Abfallwirtschaftssystem arbeitet ineffizient

In einem weitgehend mit Eis bedeckten und am wenigsten besiedelten Gebiet der Welt stellt der Transport von Rezyklaten in Grönland eine Herausforderung dar. Daher werden hier nur geringe Abfallmengen recycelt. So wurden im Jahr 2015 von etwa 32.500 Tonnen rund 70 Prozent der Haushalts- und 68 Prozent der Gewerbeabfälle thermisch entsorgt. Hinzu kommen etwa 14.000 Tonnen Haushalts- und Gewerbeabfälle, die deponiert wurden. Dennoch bestand in Grönland ein 30-prozentiges Defizit an Verbrennungskapazität, das jetzt durch große, national nutzbare Anlagen ausgeglichen werden soll. Die Sammlung von Haushalts- und Gewerbeabfälle organisieren die Gemeinden, wovon Elektro- und belastete Abfälle in den Export nach Dänemark gehen. Vielfach existieren Bringsysteme für große Metallabfälle, und in Pilotprojekten wird die Sammlung von Glasverpackungen, Sperrmüll und Lebensmittelresten getestet. Abgabestellen für Batterien und Elektro(nik)schrott sind in allen Städten und den meisten Gemeinden eingerichtet.

Die politischen Weichen sind unter anderem durch mehrere Aktionspläne zu Abfall, ein Pfandsystem für Glas und Plastikflaschen, einen Plan für den Abfallsektor und einen Umweltfond gestellt, der seit 2018 Gelder unter anderem zum Bau oder zur Modernisierung von Verbrennungs- und Kläranlagen, Deponien, Verschrottung oder Recycling von Altautos sowie stillgelegten Schiffen und Säuberung der Meere von alten Fischernetzen oder anderen Abfällen zur Verfügung stellt. Dennoch haben die relativ geringen Mengen an Siedlungsabfällen – eine typische Stadt auf Grönland produziert oftmals kaum 5.000 Tonnen im Jahr, Ansiedlungen meist kaum 20 Tonnen – und die gewaltigen (Ablagerungs-)Flächen bislang zu einem Abfallwirtschaftssystem geführt, das ineffizient arbeitet, die Verbrennung selten kontrolliert und große Mengen deponiert. Noch fehlen ökonomische Instrumente, um die Deponierung zu bremsen, und geeignete Daten, um realistische Recyclingziele zu setzen.

Island: Das 50-Prozent-Ziel für 2020 wird verfehlt

Island ist zwar kein EU-Mitgliedstaat, hat aber das Europä­ische Freihandels-Abkommen unterschrieben, gehört dem Europäischen Wirtschaftsraum an und ist daher verpflichtet, die europäischen Umwelt-Richtlinien zu befolgen. Laut Eurostat erreichte das Land für seine knapp 250.000 Tonnen Siedlungsabfälle im Jahr 2016 eine Recyclingrate von 33,2 Prozent; gemessen an der Entwicklung der letzten Jahre, wird Island das 50-Prozent-Ziel für 2020 verfehlen. Rund die Hälfte der Abfälle wird auf Deponien oder anderswo gelagert, während Kompostierung und Verbrennung mit oder ohne Energierückgewinnung kaum eine Rolle spielt; die Menge an Recyclingmaterial überstieg erst 2016 die 50.000-Tonnen-Marke. Da es keine Analyse für die Zusammensetzung kommunaler isländischer Abfallstoffe gibt, sind auch keine Aussagen über die unterschiedlichen Recyclingmaterialien möglich.

Dennoch verabschiedete das Land seit der Jahrtausendwende einige Regularien, darunter nationale Pläne zum Umgang mit Abfällen – der aktuelle für den Zeitraum von 2016 bis 2028, mit dem für die gesamte Palette der Abfallbehandlung und -entsorgung Zielquoten festlegt sind. Hinzu kommt ein Abfall-, Emissions- und Rohstoffeinsatz-Vermeidungsprogramm für die Jahre bis 2027. Doch von der Hauptstadt Reykjavik abgesehen, in der 60 Prozent der Isländer leben, ist die Bevölkerungsdichte zu gering, als dass einheimische Abfallbehandlungsanlagen sich entwickeln könnten. Darum werden Kunststoffe nach Schweden, Papier in die Niederlande und in Island vorsortierte Metalle ins Ausland verschifft, Glas wird endgelagert, und Lebensmittel- oder Gartenabfälle aus Haushalten erfahren keine Sammlung, sondern wandern mit Mischabfällen auf die Deponien. Selbst die energetische Verwertung von Abfällen steht nicht auf der Agenda, da in Island eine Reihe von erneuerbaren Energien wie Geothermie zur Verfügung steht: Das führte zeitweise zu einer starken Nachfrage nach Deponieraum oder der Verbrennung ohne Energierückführung. Noch existiert keine Verbrennungssteuer. Die Einführung eine Deponiegebühr ist geplant, aber nicht umgesetzt.

Norwegen: Getrenntsammlung und Erfassungsraten steigern

Wie Island gehört auch Norwegen dem Europäischen Wirtschaftsraum an und zählt zu den Gründungsmitgliedern des Europäischen Freihandels-Abkommens. Seit 2008 bleibt das Aufkommen an Haushaltsabfällen auf über 200.000 Tonnen und betrug im Jahr 2016 rund 225.000 Tonnen. Davon gingen rund 100.000 Tonnen in die Verbrennung, knapp 10.000 Tonnen landeten auf Deponien, und circa 55.000 Tonnen wurden trocken recycelt. An Holz- und Bioabfällen fielen rund 60.000 Tonnen an. Die Recyclingquote liegt bei circa 56 Prozent. Die Getrenntsammelquote für Recyclingstoffe variiert zwischen den einzelnen Kommunen, liegt aber insgesamt bei 87 Prozent für Plastik- und 98 Prozent für Papier-Verpackungen und bei rund 70 Prozent für Lebensmittel. Auch gibt es Haustür-Sammlungen für Lebensmittel, Kunststoffe und Papier, während Metalle und Glas noch vorwiegend zu Wertstoff-Sammelpunkten gebracht werden müssen. Allerdings verbrannten den Angaben von Statistics Norway für das Jahr 2015 zufolge 120 der Kommunen ihre Lebensmittelabfälle zusammen mit Mischabfällen, während Oslo seit 2012 bereits die Getrenntsammlung von Nahrungsresten vorschreibt.

Zu den verschiedenen politischen Schritten zur Reduzierung von Abfällen zählt die Deponiesteuer, der zufolge im Juli 2009 alle den Anforderungen nicht entsprechenden Lagerstätten geschlossen werden mussten, weshalb heute sämtliche norwegischen Deponien hohen Standards genügen. Eine Verbrennungssteuer wurde 2010 aufgehoben – infolge der schwedischen Gesetzgebung, die ihre Incineration Tax abgeschafft hatte. Nationale Recycling- und Behandlungs-Regularien für verschiedene Recyclingströme wie WEEE, Batterien, Getränkebehälter, Verpackungen und Sonderabfälle folgten 2004. 2013 erschienen ein Abfallvermeidungs-Programm und eine nationale Abfallstrategie. Dennoch stagniert Norwegens Recyclingquote in den letzten Jahren und sank sogar in 2016 sowie 2017 leicht.

Schwachpunkte der norwegischen Abfallerfassung sind der Studie zufolge Unterschiede bei den Sammlungen der Kommunen, die auf ein besseres Konsumentenverständnis und -verhalten Wert legen und einen Service für höhere Recyclingleistungen bieten sollten. Auch müssten Getrenntsammlung und Erfassungsraten zur Verbesserung der Recyclingqualität gesteigert werden. Des Weiteren wäre eine zunehmende Abfallvermeidung bei Lebensmitteln, Baumaterialien, Industrieresten, elektronischen Geräten und Textilien notwendig – erreichbar durch die Entwicklung von Produktstandards oder Designanforderungen.

Schweden: Verbrennungskapazitäten widersprechen Recyclingzielen

Von den rund 470.000 Tonnen an Kommunalabfällen wurden im Jahr 2016 circa 230.00 Tonnen verbrannt und etwas über 150.000 Tonnen an festen Stoffen recycelt, während Gartenabfälle sowie Holz rund 75.000 Tonnen ausmachten. Die Deponierung, die 1980 noch für weit über die Hälfte der Behandlungsmengen anstand, kommt seit einer Richtlinie im Jahr 2001 immer weniger zum Tragen. Schwedens Recyclingquote, die seit 2008 zwischen 40 und 50 Prozent gelegen hatte, erreichte 2016 exakt 48,9 Prozent. Zwar stagnierte in den letzten zehn Jahren die Wiederverwertungsrate aufgrund politischer Konstanz; dennoch stiegen die Quoten für Lebensmittel-Sammlung und -Recycling zusammen mit der Biogas-Produktion, trockenes Recycling ebenso wie die Anzahl der an der Sammlung teilnehmenden Haushalte. Für Papier, Metalle, Kunststoffe und Glas existieren separate Sammelsysteme; für die Erfassung von Verpackungsabfällen, Zeitungen und Broschüren sind die Hersteller verantwortlich. Die Kommunen bestimmen jedoch, wie die erfassten Stoffe weiterbehandelt werden, was zu Unterschieden führt. Für Abfälle, die unter die Hersteller-Verantwortlichkeit fallen, hat Förpacknings & Tidnings Insamlingen bundesweit Bringsysteme eingerichtet. Ein Rückgabesystem für WEEE aus Haushalten ist eingerichtet, und bis 2017 erfassten 223 von 290 schwedischen Städten Lebensmittelabfälle in getrennter Sammlung. Zu den wichtigsten abfallpolitischen Maßnahmen der schwedischen Regierung gehören verschiedene Gebühren und Regularien für Deponien und Verbrennungsanlagen, zwei nationale Abfallpläne (2005 und 2012), ein Abfall-Vermeidungsprogramm für 2014 bis 2017 und mehrere Richtlinien zur Verantwortlichkeit von Produzenten für Elektro(nik)-Geräte, Altpapier und Verpackungen. Im Jahr 2018 wurden neue Regularien für die Hersteller zur Sammlung von Verpackungen und Papier in Verbindung mit Lebensmittelsammlungen der Kommunen angekündigt.

Trotz hochentwickeltem Abfallwirtschaftssystem und -industrie sollten die unterschiedlichen Zuständigkeiten von Kommunen und Hersteller-Organisationen besser abgestimmt werden, da eine Spaltung zu einer Lücke zwischen den Sammelsystemen und ihrer Finanzierung führen könnte. Außerdem sollten die regionalen Unterschiede in der Qualität von Getrenntsammlungen an den Haustüren abgebaut werden, die beispielsweise dadurch entstehen, dass sich etliche Kommunen auf die Bring-Depots der Hersteller-finanzierten Netzwerke für die Getrenntsammlung von trockenen Recyclingmaterialien verlassen; auch bestehen keine Anreize für die Kommunen, umfassende Haustürsammlungen zu veranstalten. Was die Verbrennungskapazitäten betrifft, so widersprechen sie den Recyclingzielen, die in der Abfallrahmen-Richtlinie dargestellt sind – ungeachtet von importierten Abfällen, die den Einsatz der Verbrennungsreichweite aufrechterhalten sollen, wenn mehr schwedische Abfälle in die stoffliche Verwertung gehen. Der Import von Ersatzbrennstoffen aus anderen EU-Staaten kann die inländische Industrie zusätzlich unterstützen, um in Schweden eine eher Recycling-orientierte Vorgehensweise einzuführen. Dazu gehören auf lange Sicht auch Anforderungen an das Produktdesign, um den Einschluss von belasteten Materialien in neuen Produkten zu verhindern. Langfristig erfordere die Kreislaufwirtschaft neue Technologien, innovative Produkte und Dienstleistungen, nachhaltige und ressourceneffiziente Geschäftsmodelle und Änderungen im Verbraucherverhalten.

Im Ländervergleich

Im Vergleich der produzierten Abfallmengen lag Schweden 2016 mit rund 470.000 Tonnen an der Spitze, gefolgt von Dänemark (circa 340.000 Tonnen), Finnland (rund 275.000 Tonnen), Norwegen (rund 250.000 Tonnen) und Island (etwa 250.000 Tonnen). Alle Länder außer Island legten seit 2008 beim Abfallaufkommen zu, während sie in den letzten Jahren stagnierten oder leicht abnahmen. Bei der Pro-Kopf-Produktion positionierte sich 2016 Island an der Spitze (circa 650 kg), gefolgt von Dänemark (rund 600 kg), Finnland (etwa 500 kg), Schweden (rund 470 kg) und Norwegen (430 kg). Die Studie schätzt für das Jahr 2016 die Recyclingquote für Norwegen auf rund 57 Prozent, für Schweden auf knapp über 50 Prozent und für Finnland und Dänemark auf etwa 47 Prozent. Das Schlusslicht bildet Island mit knapp unter 40 Prozent.

Die vollständige „Analysis of Nordic regulatory framework and its effect on waste prevention and recycling in the region“, die auch detaillierte Auskunft über weitere politisch notwendige Maßnahmen gibt, kann unter www.norden.org/en/publication/analysis-nordic-regulatory-framework-and-its-effect-waste-prevention-and-recycling ^[2] heruntergeladen werden.

(EU-Recycling 10/2019, Seite 6, Foto: badahos / stock.adobe.com)