Grenzüberschreitende Abfallverbringung: Die italienische Strecke

Kabotage von Abfällen in Italien: Ab Herbst 2023 müssen technisch Verantwortliche eine italienische Prüfung ablegen. „Das ist fast ein Staatsexamen im italienischen Recht“, bewertete der Unternehmer Christian Pieringer den zu erwartenden Aufwand. Eine Diskussionsrunde auf dem Internationalen Altkunststofftag des bvse im Juni in Dresden befasste sich mit grenzüberschreitender Abfallverbringung und diesbezüglichen Problemen auch in Polen und Österreich.

Christian Pieringer (Pieringer Abfallverwertung GmbH in Österreich, Mitglied im bvse-Fachverbandsvorstand Kunststoffrecycling) moderierte die Veranstaltung und verwies in seinem Einführungsvortrag zur Novellierung der Europäischen Abfallverbringungsverordnung auf Unsicherheiten und Grauzonen im Markt. Sollte die Novelle nicht bis Januar 2024 verabschiedet sein, könnte das Vorhaben zum Stillstand kommen, so die Einschätzung: In der zweiten Jahreshälfte 2024 übernimmt Ungarn turnusgemäß die sechsmonatige EU-Ratspräsidentschaft.

Mit Blick auf Deutschland ist Pieringer gespannt, wie die Verwaltung die Digitalisierungs-Übergangsfrist von zwei Jahren im Rahmen der Verordnung schaffen wird: „Die Digitalisierung wird ein Kraftakt für euch. Ich glaube, dass da viele andere europäische Länder weit voran sind. Österreich hat das bereits gut umgesetzt, die baltischen Länder, Polen und Italien ebenfalls.“ Erschwert werden soll die Ausfuhr von Abfällen in Nicht-OECD-Länder, Stichwort: Drittstaatexport-Beschränkung. „Ich habe mal aus Spaß einen Antrag nach Saudi Arabien eingereicht“, erzählte Pieringer launig. „Viel Spaß, das wird eine Herausforderung. Egal, ob das die arabische oder chinesische Sprache ist, sobald Unternehmen anfangen, beglaubigte Übersetzungen zu verlangen, werden sich viele sagen: Lassen wir es gut sein.“

Bevor der Transport unternommen wird
Dotoressa Benedetta Bracchetti widmete sich der Kabotage und dem kombinierten Verkehr in Italien im Rahmen grenzüberschreitender Abfallverbringung. Die Umweltberaterin war über 23 Jahre lang für die Handelskammer Bozen tätig. Seit Februar 2023 ist sie selbstständig. Laut ISPRA-Jahresbericht 2022 über Sonderabfälle, auf den Bracchetti kurz einging, exportierte Italien im Jahr 2020 rund 3,6 Millionen Tonnen Abfälle, davon 66 Prozent nicht-gefährliche Abfälle. Die Top 5-Bestimmungsländer: Deutschland, Österreich, Ungarn, Frankreich und Spanien. Rund 6,8 Millionen Tonnen fast nur nicht-gefährliche Abfälle wurden 2020 nach Italien verbracht. Die Top 7-Herkunftsländer: Deutschland, Frankreich, Schweiz, Österreich, Ungarn, Slowenien sowie Tschechische Republik.

Benedetta Bracchetti erläuterte daraufhin die „italienische Strecke“ einer grenzüberschreitenden Abfallverbringung. So besteht nach nationaler Gesetzgebung die Pflicht zur Eintragung des Abfalltransporteurs im Verzeichnis der Umweltfachbetriebe (Albo gestori ambientali), bevor der Transport unternommen wird. Dies gilt für alle gefährlichen und nicht-gefährlichen Abfälle sowie Arten der grenzüberschreitenden Abfallverbringungen (grün gelistete oder notifizierungsbedürftige Abfälle), für alle Strecken einer Abfallverbringung (nach/aus/durch Italien) und Transportarten (Straße, Schiene, Schiff). Dafür gibt es mehrere Eintragungsmöglichkeiten ins Albo gestori ambientali. Kategorie 6 (nur grenzüberschreitender Abfalltransport) ermöglicht zum Beispiel nur internationale Straßentransporte von Abfällen gemäß EU-Verordnung 1072/2009. Ende Mai 2023 waren hier 1.050 nicht-italienische Abfalltransporteure eingetragen. Eisenbahnunternehmen müssen in den Albo-Kategorien 1, 4 oder 5 erfasst sein. Die Eintragung in der Kategorie 6 ist derzeit noch nicht möglich.

Aufgrund von Durchfahrteinschränkungen durch Österreich und die Schweiz, hohen Treibstoffkosten und anderen Entwicklungen kommen verschiedene Transportmodalitäten vermehrt in Frage. Dies bedeutet nicht nur Kategorie 6, sondern auch gegebenenfalls:

• Kategorie 4: Sammlung und Transport von nicht gefährlichen Sonderabfällen
• Kategorie 5: Sammlung und Transport von gefährlichen Sonderabfällen
• Kategorie 1: Sammlung und Transport von Hausabfällen

In welche Kategorie muss sich ein ausländisches Unternehmen eintragen, das Kabotage-Beförderungen von Abfällen auf italienischem Staatsgebiet durchführt? Artikel 2, Punkt 6 EU-Verordnung 1072/2009 definiert die Kabotage-Beförderungen als „gewerblichen innerstaatlichen Verkehr, der im Einklang mit dieser Verordnung zeitweilig in einem Aufnahmemitgliedstaat durchgeführt wird“.

Möchte ein gewerbliches Güterkraftverkehrsunternehmen mit Niederlassung in der EU und im Besitz der Gemeinschaftslizenz Kabotage-Beförderungen von Abfällen in Italien durchführen, muss es sich je nach Art der beförderten Abfälle in die Kategorie 1, 4 oder 5 eintragen. Erforderlich ist eine EU-Transportlizenz und dass ein technischer Verantwortlicher angegeben wird. Dieser muss eine entsprechende Ausbildung und eine in Italien anerkannte Prüfung absolviert haben und nachweisen können. Ab Herbst 2023 ist eine italienische Prüfung abzulegen. „Das ist fast ein Staatsexamen im italienischen Recht“, bewertete Christian Pieringer den zu erwartenden Aufwand „Da geht es um Gewerberecht und Handelsrecht und nicht um Abfallrecht. Das ist aus meiner Sicht nicht machbar.“

Auch derjenige, der die Abfallverbringung veranlasst, braucht nach Kategorie 8 (Abfallvermittlung) einen technischen Verantwortlichen. Nicht-italienische Unternehmen müssen die italienischen Voraussetzungen besitzen. Da die Kabotage von Abfällen in Italien genauen technisch-operativen Bedingungen gemäß EU-Verordnung 1072/2009 unterliegt, wird die Eintragung in der Kategorie 1, 4 oder 5 wie folgend eingeschränkt: „Die Eintragung beschränkt sich auf die ausschließliche Kabotage-Beförderung von Abfällen auf italienischem Staatsgebiet gemäß den in den geltenden Rechtsvorschriften für den internationalen Güterverkehr festgelegten Bedingungen.“

Welche Folgen hat das für nicht-italienische Transporteure? Die Kabotage-Beförderungen von Abfällen auf italienischem Staatsgebiet sind den Unternehmen mit Niederlassung in einem Nicht-EU-Land ohne Gemeinschaftslizenz für den Güterverkehr untersagt. Aus denselben Gründen ist auch die Eintragung eines Kraftverkehrsunternehmens mit Niederlassung im Ausland (EU und nicht EU) in den Kategorien 1, 4 und 5 des Verzeichnisses für die ausschließliche Ausübung von Abfalltransporten innerhalb des italienischen Staatsgebietes nicht zulässig.

Kombinierte und intermodale Abfalltransporte
In welche Kategorie des Verzeichnisses hat die Eintragung zu erfolgen, um auf italienischem Staatsgebiet den Zu- oder Ablauf auf der Straße eines grenzüberschreitenden Kombinierten Abfalltransportes vornehmen zu können? Bezug ist Artikel 1 EWG-Richtlinie vom 7.12.1992 Nr. 92/106/EWG: „Güterbeförderungen zwischen Mitgliedstaaten der EU oder Staaten, die dem EWR beigetreten sind, in denen der Lastkraftwagen, der Anhänger, der Sattelanhänger mit oder ohne Zugmaschine, der Wechselaufbau oder der Container (zu 20 und mehr Fuß) die Zu- oder Ablaufstrecke auf der Straße und den restlichen Teil der Strecke auf der Schiene, auf Binnenwasserstraßen oder auf See unter folgenden Bedingungen zurücklegt:

• a) Der Teil der Strecke, der auf der Schiene, auf Binnenwasserstraßen oder auf See zurückgelegt wird, beträgt mehr als 100 km Luftlinie;
• b) der Zu- und Ablauf auf der Straße liegt zwischen dem Ort, an dem die Güter geladen werden, und dem nächstliegenden geeigneten Umschlagbahnhof für den ersten Streckenteil oder zwischen dem Ort, an dem die Güter entladen werden, und dem nächstliegenden geeigneten Bahnhof für den letzten Streckenteil, beziehungsweise der Zu- und Ablauf auf der Straße liegt in einem Umkreis von höchstens 150 km Luftlinie um den Binnen- oder Seehafen des Umschlags.“

Verwaltungsregelung des kombinierten Verkehrs
Bezug ist Artikel 4, EWG-Richtlinie vom 7.12.1992 Nr. 92/106/EWG: „Güterkraftverkehrsunternehmen mit Niederlassung in einem Mitgliedstaat der EU oder einem Staat, der dem EWR beigetreten ist, welche die Voraussetzungen für den Zugang zur Berufsausübung und zum Markt für den Güterverkehr erfüllen, können im Rahmen eines kombinierten Transports zwischen Mitgliedstaaten der EU oder Staaten, die dem EWR beigetreten sind, den Zu- und/oder Ablauf auf der Straße, der Bestandteil des kombinierten Transports ist, durchführen, auch wenn dabei keine Staatsgrenze überschritten wird.“

Kombinierter Verkehr mit Abfällen
Unternehmen mit Niederlassung in der EU oder im EWR sowie Unternehmen mit Niederlassung in Italien, welche Abfalltransporte auf Straßen im Sinne des Artikels 4 innerhalb des italienischen Staatsgebietes durchführen möchten, müssen sich in die Kategorie 6 des Verzeichnisses eintragen, soweit sie die Voraussetzungen für die Berufsausübung (Gemeinschaftslizenz) und den Zugang zum Markt für den kombinierten Verkehr erfüllen.

Wenn kein kombinierter Verkehr, was dann?
Ein grenzüberschreitender kombinierter Transport, der die Bedingungen der Richtlinie 92/106/EWG und der italienischen Umsetzungsbestimmungen nicht erfüllt, ist als grenzüberschreitender intermodaler Verkehr anzusehen; die Zu- und/oder Ablaufstrecken auf der Straße, die ausschließlich auf italienischem Staatsgebiet abgewickelt werden, sind – falls sie von einem ausländischen Unternehmen durchgeführt werden – de facto staatsinterne Abfalltransporte (Kabotage). Das Unternehmen mit Niederlassung in der EU oder EWR, welches die Voraussetzungen für die Berufsausübung und den Zugang zum internationalen Güterverkehr laut Verordnung 1072/2009 erfüllt, muss sich in die Kategorien 1, 4 oder 5 des Verzeichnisses eintragen.

Überschneidungen
Darf ein Transportunternehmen mit Eintragung im Albo in den Kategorien 1, 4 und 5 grenzüberschreitende Abfalltransporte in Italien durchführen? Unbeschadet der Bestimmungen über den internationalen Güterkraftverkehr gestatten die Eintragungen in den Kategorien 1, 4 und 5 die Ausübung von Tätigkeiten der Kategorie 6, „wenn die Ausübung dieser letzten Tätigkeit keine Änderung der Kategorie, der Klasse und der Art von Abfällen, für die das Unternehmen eingetragen ist, bewirkt.“

Ein Unternehmen mit Niederlassung im Ausland, das in den Kategorien 1, 4 oder 5 des Verzeichnisses für Kabotage-Beförderungen von Abfällen in Italien eingetragen ist, darf sich auch auf Ausübung der Tätigkeiten gemäß Kategorie 6 berufen. Das heißt, mit der Eintragung in den Kategorien 1, 4 oder 5 darf ein nicht-italienisches Transportunternehmen grenzüberschreitende Abfalltransporte in Italien durchführen, auch wenn diese Eintragung auf die innerstaatlichen Transporte beschränkt ist.

Erfahrungen in Polen
Sabine Fankhänel (SBB Sonderabfallgesellschaft Brandenburg/Berlin GmbH) berichtete von Erfahrungen mit der Abfallverbringung von/nach Deutschland und Polen. Die SBB ist mit öffentlich-rechtlichen, behördlichen Aufgaben betraut und wickelt seit 1995 die Organisation der Sonderabfallentsorgung für die Bundesländer Berlin und Brandenburg ab. Für die Länder Brandenburg (seit 2011) und Berlin (seit 2018) ist die SBB auch für die internationale Abfallverbringung zuständig. Das Unternehmen führt Kontrollen durch und arbeitet hier mittlerweile mit polnischen Behörden zusammen.

Brandenburg hat acht Grenzübergänge zu Polen; davon sind fünf auch mit dem Lkw befahrbar. 2019 wurden in Deutschland per Notifizierung in alle Richtungen (Einfuhr-Ausfuhr) etwa zwölf Millionen Tonnen Abfall bewegt. Fankhänel geht davon aus, „dass nicht-notifizierte Abfälle einen deutlich höheren Anteil machen. Die Probleme zwischen Deutschland und Polen hinsichtlich der Abfallverbringung resultieren im Wesentlichen aus Abfällen, die nicht notifiziert wurden.“ Die Entwicklung steht im Zusammenhang mit dem chinesischen Abfallimportverbot: Ab 2018 nahm China nichts mehr an, andere asiatische Staaten folgten. „Man hat sich umgeguckt: Wo werde ich die Abfälle billig los?“, leitete Fankhänel ab. 2018 sind 434.000 Tonnen notifizierte Abfälle nach Polen gegangen, davon etwa 250.000 Tonnen aus Deutschland. Das waren 50 Lkw pro Werktag.

„Es musste was passieren“
In den Jahren 2018/19 gab es auffällig viele Abfallbrände in Polen. Die Abfälle wurden auf Freiflächen verbracht und angezündet. Von einer „heißen Sanierung“ ist hier die Rede; es wurde einfach ein Streichholz an die Abfallhaufen gehalten, veranschaulichte Fankhänel. 2018 wurden in Polen 134 Großbrände durch illegale Entsorgung gezählt, 2019 waren es 80 Brände. Die SSB erhielt in dieser Zeit häufig Rückholersuche von der zuständigen polnischen Behörde, wenn diese Abfalltransporte unterwegs aufgegriffen hatte.

Die illegalen Verbringungen nach Polen – nicht nur aus Deutschland, sondern auch dem Vereinigten Königreich, den Niederlanden und Dänemark – haben in der polnischen Öffentlichkeit großes Aufsehen erregt. „Das hat bis zum Staatspräsidenten gewirkt“, bestätigte Sabine Fankhänel. „Es musste was passieren.“ Das Kontrollpersonal wurde aufgestockt und das nationale SENT-System auf Abfälle ausgeweitet: Alle Abfälle, die nach Polen oder durch das Land gefahren werden, werden darüber erfasst. Auf das SENT-System und die Entwicklung im polnischen Kunststoffrecyclingmarkt ging im weiteren Verlauf der Vortrags- und Diskussionsrunde Szymon Dziak-Czekan, Präsident des Verbandes Polish Recycling, noch näher ein.

Brandenburg organisierte 2019 einen EU-geförderten Workshop mit Polen. 90 Teilnehmer aus deutschen und polnischen Behörden tauschten sich über Möglichkeiten der Bekämpfung grenzüberschreitender Abfallkriminalität aus. Im Herbst 2022 wurden mit dem Hauptdezernat in Warschau gemeinsame Kontrollen und Anlagenbesuche durchgeführt. Seit 2021 stellt die SSB mehr Notifizierungsanträge für Ersatzbrennstoffe aus Polen nach Brandenburg fest. 2022 wurden auch wieder diverse Abfälle aus Polen zurückgeholt: 52 Tonnen gefährliche Leim- und Klebemittel, die bereits 2017/18 dorthin verbracht und in einer Landwirtschafts-Lagerhalle gefunden wurden. Es wurden 350 Tonnen Kunststoffe rückbeordert und entsorgt, von denen nicht klar war, woher sie kamen. Die SBB holt immer wieder nicht mehr einsetzbare Landwirtschaftsfolie zurück sowie Bauabfälle, die irgendwo abgelagert wurden.

Wohin mit Kabelschälresten?
Viel Kritik musste Sonja Löw vom österreichischen Bundesministerium für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie erfahren, die die Position Österreichs zum Umgang mit Kabelschälresten vertrat, die als gefährlicher Abfall eingestuft werden. Kommt die Alpenrepublik damit durch – so die Befürchtung, dann wird das in gut zwei Jahren eine Unterverordnung in der Europäischen Abfallverbringungsverordnung.

Nach den Ausführungen der Referentin werden Kabelschälreste, also die Schutzisolationen von Elektrokabeln, die aus verschiedensten Kunststoffen bestehen, bedenkliche Weichmacher und bromierte Flammschutzmittel enthalten können, sowie Filterstäube aus der Kabelabfallbehandlung vielfach illegal in Nachbarstaaten verbracht und dann in Schlammgruben oder in Deponie-Hohlräumen „entsorgt“. Auch werden die Reste in Uran-Erz-Teichen verklappt. Österreich mangelt es an thermischen Beseitigungskapazitäten, weshalb Kabelschälreste und andere Abfälle vielfach exportiert werden.

Kabelschälresten werden in Österreich als Schadstoffgemische aufgefasst. Das Land hat deshalb schon vor Jahren eine Notifizierungspflicht eingeführt. Zugrunde liegt der Bundesabfallwirtschaftsplan. In grünen und gelben Listen sind für Störstoffe maximale Grenzwerte festgelegt. Für gefährliche Abfälle besteht ein Exportverbot in nicht OECD-Staaten. „Wir verlangen beim Export ganzer Kabel in andere Staaten – um eine Gleichbehandlung mit österreichischen Institutionen herzustellen, dass belegt wird, wohin und wie Kabelschälreste als gefährliche Abfälle entsorgt werden“, machte Löw deutlich. „Wir verlangen die Entsorgung als gefährliche Abfälle.“

Export von Schwierigkeiten
Das heißt, letztlich muss alles in die thermische Beseitigung gehen, obwohl man was daraus machen könnte, kritisierte Dr. habil. Thomas Probst. Zum Beispiel Bakenfüße (mobile Kunststoffplatten, die im Rahmen der Baustellenabsicherung als Träger für Leit- und Warnbaken, Schranken und vorübergehend aufgestellte Verkehrsschilder verwendet werden) und Bauzaunfüße. Der bvse-Kunststoffexperte sieht überhaupt keine Nachteile in diesen Produkten aus PVC und anderen Kunststoffen, die in Österreich als gefährliche Abfälle eingestuft werden. Löw entgegnete, dass die Bakenfußherstellung noch erlaubt ist in Österreich, und äußerte Zweifel, dass Abfälle, die in Österreich als gefährlich notifiziert wurden, in Deutschland von einem Verwerter als ungefährlich behandelt werden können. Würde die deutsche Behörde das akzeptieren?

Probst warf Löw und ihrem Ministerium vor, eigene Schwierigkeiten mit zu wenigen Behandlungskapazitäten zu exportieren. Als gefährlich definierter Abfall könnte von Verwertern in Deutschland, UK, Polen oder den Niederlanden kaum mehr angenommen werden: „Was sollen wir damit machen? Es bleibt nur der Weg in die Verbrennung. Österreich treibt den Abfall zu uns in eine Sondermüll-Verbrennungsanlage. Für Unternehmen, die bereits genehmigt sind, gefährliche Abfälle anzunehmen, machen Sie unter Umständen den ganzen abfallrechtlichen Genehmigungsaufwand noch mal auf.“ Christian Pieringer schließlich hält die thermische Verwertung von Kabelschälresten für nicht zweckmäßig. Um die Rauchgase zu reinigen, müsste viel Chemikalieneinsatz aufgewendet werden.

(Erschienen im EU-Recycling Magazin 08/2023, Seite 6, Foto: Harald Heinritz / abfallbild.de)